政府绩效合法性与公共价值创造——第四届政府绩效管理与绩效领导国际学术会议综述

　　作者：王学军，兰州大学中国政府绩效管理研究中心/管理学院副教授、硕士生导师;韩志青，蔡丰泽，兰州大学管理学院硕士研究生，兰州 730000　　

　　前三届政府绩效管理与绩效领导国际会议以“绩效领导、绩效评估与公共治理创新”、“通向可持续发展的创新路径”、“治理、领导与绩效——通过国际合作加速政府绩效创新”为主题分别于2009年、2011年和2013年在兰州、美国波特兰和日本东京举办。前三届会议后，政府绩效管理实践与研究的背景和关注点发生了重要转变。面对这些变化，学者们基于社会视角对政府绩效管理进行反思，在全球范围内掀起了一场以公共价值为主线的“范式再造”运动，对绩效的内涵、治理、多元主体合作和绩效合法性进行了深刻的讨论。在此背景下，由兰州大学中国政府绩效管理研究中心、美国波特兰州立大学马克·汉菲尔德政府学院、日本早稻田大学公共管理研究生院、韩国首尔大学公共行政大学院、泰国孔敬大学地方行政学院共同主办的第四届政府绩效管理与绩效领导国际会议于2015年10月10日-11日在兰州大学召开，会议主题是“依法治国与政府绩效”。

　　依法治国是世界范围内国家治理的基本方略，也是政府绩效合法性获得和得以维持的重要基础，只有建立在法治的基础上，政府绩效才能持续促进和增强公民对政府的信任。各国政府都注重推进法治国家、法治政府和法治社会建设，并在此基础上提升政府绩效，法治建设成效已经被视为政府绩效的基础与依据。中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、全国政府绩效管理研究会会长高小平研究员和中央编办监督检查司司长田玉萍到会就我国政府绩效管理工作发表了重要观点。高小平会长指出：“依法治国与政府绩效”既契合了国际社会广泛关注制度创新绩效的实际情况，更与中国当前正在推进的全面依法治国、全面深化改革、加快行政管理改革的现实需求相吻合。中国有很多历史留下来的优秀传统，但法治是一块“短板”，而中国法治的不足，首先表现在政府在运用公共权力、提供公共服务中的制度供给不足，公共管理人员的法治意识不足，依法行政的能力不足，推动政府法治建设的工具准备不足。因此，深入研讨依法治国的客观规律与政府绩效管理内在的逻辑关系，研讨运用绩效管理的工具推动法治政府建设的路径创新，具有很强的理论意义和应用价值。田玉萍司长指出，中国政府长期以来度重视绩效管理工作，将其作为行政管理改革的重要内容全力推进。严格绩效管理是中国全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是依法治国，加快建设法治政府的必然要求，也是严格绩效管理是加快建设服务型政府，引导社会公众参与国家治理的关键环节。

　　会议共接收论文87篇，9个国家和地区的200余位嘉宾和代表在3场主题报告和15场分论坛报告上进行了充分交流与讨论。本文从范式变迁中的政府绩效合法性、政府绩效管理立法及其评估和基于公共价值的绩效改进等三个方面对会议的主要观点和核心内容进行综述，以供参考和批评。

　　一、范式变迁中的政府绩效合法性

　　合法性一词通常用来指政府与法律的权威为民众所认可的程度，合法性不仅与法治相关，还与公众对政府的信任有关，政府绩效合法性指的是政府绩效被利益相关者认可的程度。以公共价值为基础的政府绩效治理范式下，公共价值对政府绩效合法性具有本质规定性。

　　当前的绩效治理环境具有高复杂性、高不确定性、高相互依存性和低控制性的特点。波特兰州立大学Douglas Morgan教授围绕公共组织中的领导者和治理者如何构建来自公民的信任，从政策程序、管理体系、治理结构和程序、领导力、社会文化背景等五个维度定义了绩效的内涵。为了构建和保持绩效合法性，公共组织应该注重培养领导者管理的适应性和灵活性、对线性和非线性系统的控制、非常规情况下的领导与管理、审时度势以及准确判断的能力。政府绩效反映社会的基本需求，对绩效内涵和判定标准一致性的达成包含了多元主体长期以来不断的博弈、妥协和协同过程，而这一过程与具体的政治、历史、文化地理和制度特征关联。克莱蒙特研究生大学JacekKugler教授和波特兰州立大学RonaldTammen教授等研究了政治绩效与国家能力的关系，通过大量国家层面的数据分析得出结论，政府绩效与政府的类型不相关，经济产出不等于政治能力，要改进政府工作，必须测量经济绩效之外的政治绩效。同样以国家为研究单元，清华大学杨永恒教授实证分析了文化和正式制度对国家治理水平的影响，从文化方面讲，个人主义越强、宗教排他性越弱，国家治理水平越高，从正式制度讲，民主国家、传统色彩的法律体系影响较小的国家、司法独立性越高的国家，其国家治理水平越高，同时文化与正式制度之间存在交互效应，表现为相互强化的关系。台湾大学苏彩足教授从开放政府的视角解释绩效内涵，认为其包含了财政透明、信息公开、官员的财产揭露和公民的投入与参与。政府绩效是社会价值建构的结果，这些研究进一步支持和解释这一命题。

　　公民参与被认为会增加公民对政府的信任，从而贡献于绩效合法性。韩国首尔大学SeungJongLee的研究发现当公众认为政府在尝试实现其政策目标和政府坚持实现更高标准的公平和透明时，会增强其对政府的信任，而政府努力确保诚信和透明度是加强公民对政府的信任的先决条件。同时，政府绩效也会影响公民参与，信任在其中有显著的调节作用，对政府有着高信任的群体，更高的绩效使他们有了更多的参与，但对政府低信任的群体，更高的绩效会急剧减少他们的参与活动。新加坡南洋理工大学吴伟教授等运用多层线性回归方法，以36个中国城市的大规模电话调查数据解释了透明度、信任、效率和公平间的关系，提出了即便政府被信任，也不能忽略政府的透明度、信息公开的方式与信息公开一样重要、政府决策过程应该公开以便公众检视等政策建议。与会学者还就我国公民参与绩效评估的现状进行了评估，针对存在的问题，提出了公民参与法治化、制度化公民主体地位、创新公民参与评估方式等措施。