内容提要:从国外经验来看,遏制大规模环境侵权主要通过环境行政执法和环境司法两种手段。我国面临的突出问题是,大规模环境侵权问题非常严重,但遏制环境侵权的两种机制的有效运转均存有诸多障碍。要改变这一状况,除了各级党委和政府的高度重视,加强环境行政执法外,环境司法作用的充分发挥必不可少。但环境诉讼的制度建设难度很大,涉及许多复杂的问题。要使我国环境诉讼能够顺利运行,需要借鉴国外环境公益诉讼和环境私益诉讼的成功经验,围绕解决环境诉讼难问题进行一系列的制度建构,以保障环境诉讼的顺利运行。通过环境诉讼,有效制裁环境侵权行为,并借助司法的力量监督、制约行政机关依法履行职责。

　　关 键 词:环境诉讼/环境公益诉讼/环境私益诉讼/环境集团诉讼/模式选择

　　标题注释:本文系国家社科基金一般项目“我国环境诉讼的模式选择与制度构建研究”(14BFX113)及复旦大学“卓学计划”的阶段性成果之一。

　　作者简介:杨严炎,复旦大学法学院副教授,法学博士

　　一、问题的提出

　　20世纪60、70年代,伴随着第二次世界大战后世界经济的高速发展,环境在发达国家遭到了前所未有的破坏,特别是世界“八大公害”案件在发达国家的出现,更加剧了人们对环境破坏的恐惧和担心,由此引发的社会环境保护运动规模空前、声势浩大。通过立法、执法、司法和环保团体、民众的积极参与,以及环保技术手段的提高和将污染企业向第三世界国家转移等方式,发达国家在经济发展和保护环境方面的冲突在一定程度上得到了缓解。

　　上世纪70年代以来,发展中国家陆续进入引进外资和发展经济的工业化过程。伴随着发达国家的产业升级和技术更新换代,许多落后的设备和高污染企业转入发展中国家。发展中国家由于对资金的需求和环保观念的落后,没有很好吸取发达国家经济发展中环境方面的经验和教训,普遍出现了追求经济发展和忽视环境保护,经济发展以牺牲环境为代价的问题。再加上发展中国家在行政管理、法治环境和企业传统等方面与发达国家的差距,从而出现了更为严重的环境危机,中国和印度就是这方面的两个典型代表,两国目前都遇到了同样严重的环境污染问题。

　　我国工业化过程的缩短和法律实施效果不佳的结果,直接推升了环境污染的规模和程度,使我国跑步到达了世界环境污染的制高点。从现有的数据看,目前我国的环境污染已经到了非常严重的地步,环境污染的规模居世界首位。环境污染的严峻形势引起了新一届中央领导的高度关注,并采取了一系列有效措施将整治污染的决心落到了实处,各级政府也都加大了环境保护和环境治理的投入和力度。此外,十八届三中全会提出的推动省以下地方法院人财物的统一管理以及探索建立与行政区划适当分离的司法管理制度的司法体制改革方案,为环境司法机制的有效运转提供了前所未有的契机。但环境诉讼涉及许多复杂的问题,需要借鉴国外环境诉讼方面的先进经验,结合我国的国情进行一系列制度建设和保障。目前,国内还缺乏对国外环境诉讼系统研究的文章,本文拟在对国外环境诉讼全面考察、分析和比较的基础上,就我国环境诉讼制度建设做些探讨,以期对司法在环境保护方面作用的发挥以及通过司法监督环境行政执法有所裨益。

　　二、国外环境公益诉讼的考察和分析

　　(一)美国环境公益诉讼的考察和分析

　　20世纪60、70年代,美国环境事件频发,公害事件所产生的严重后果引发了人们的不安和规模空前的环境保护运动,公民诉讼制度就是在这样的社会背景下诞生的。①国会试图通过公民参与,“确保环境法律有效的实施和执行,以解决严峻的环境问题”。②

　　原告资格的确立是美国环境公民诉讼制度中关键的问题。经过法律的规定和之后一系列有关环境公民诉讼案件的判决,美国联邦最高法院逐步确立了判定原告是否适格必须满足实际损害的要求。法院对“实际损害”的类型采取了宽容态度,明确承认对审美利益的损害等非传统类型的损害亦可作为诉讼救济的对象。但原告在证明实际损害时,必须证明其与被损害的环境或自然资源之间有着“合理的关联”,并要求这种关联是具体的而非抽象的。

　　按照被告性质的不同,公民诉讼可以分为两类:(1)针对污染者的公民诉讼;(2)针对行政机关特别是联邦和各州执行环境法律的机关的公民诉讼。为避免过多的公民诉讼会使行政机关在应诉上花费大量的时间和金钱,同时,也为避免影响行政行为的效率,增加法院的负担,美国联邦法律对于环境公民诉讼设立了必要的起诉条件和程序,即私人原告必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者以及联邦政府和州政府的环境保护主管部门,在该“起诉意愿通知”送交之日起满60日,起诉人方可向法院提起诉讼。当环境保护主管部门已开始着手并且正在积极的采取措施时,起诉人便不得提起公民诉讼。

　　美国环境公民诉讼制度,赋予公民或者环保团体对违反法定义务的污染者或怠于执法的环境保护行政机关提起公益诉讼的权力,使公众可以强有力地介入环境法律的执行,成为环境法律的特殊执法主体,从而监督和推动有关环境法律的实施,提高环境监管的效率。实际上,由于违法排污行为的常发性、随机性、难以监督性,政府不可能拥有足够的执法资源以监督到每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。③