在中国行政管理体制中，“府际关系”分为两类：纵向府际关系与横向府际关系。横向府际关系意指地方政府之间的关系，在“行政分权”和“经济分权”的基础上，地方政府积极为“增长”而“竞争”。地方政府之间的竞争是一把双刃剑：一方面极大地调动了地方政府的积极性，促进了经济社会发展；另一方面也贬损了“效率”和“福利”。因此，横向府际合作是地方政府之间协调的最优途径。但是，合作并不会轻易达成。基于现有文献，府际合作问题的研究应该建立一个府际合作影响因素的分析框架，深入细致地分析“资源依赖”“交易成本”“利益共享”“行动者”和“信任”五个因素在府际合作过程中的影响因子及其逻辑关联。

　　资源依赖：横向府际合作的前提基础

　　资源依赖理论是组织理论的重要理论，其前提假设是组织生存所需资源无法自给，因而必须与环境互动，交换资源。组织之间资源依赖程度取决于三个因素：资源的重要性、资源的可替代性、资源的利用率。府际合作必然涉及资源交换，同时也深受对自然资源依赖的影响。中国的地方政府具有高度同质性。同级地方政府在行政权力上对等，但在资源依赖上却不对等。

　　无论地方政府对资源依赖关系是否对称，资源交换与整合都迫在眉睫。生存和发展的现实需要促使地方政府之间加强合作，弥合资源短板。例如，区域之间的自然资源、教育资源、科技资源、人力资源等方面都存在较大差异，府际合作有利于资源流动，使地方政府互惠互利。因此，资源依赖与否决定着地方政府之间是否需要合作，资源依赖的程度决定地方政府之间合作的可能范围、空间与程度，资源依赖是否对称决定着地方政府之间合作关系的对等与否。

　　交易成本：横向府际合作困境的现实原因

　　“交易成本”是新制度经济学最具理论基础意义的范畴和分析工具。科斯最早发现了“交易成本”，但他并未就交易成本的决定因素、性质、如何计量等做进一步研究。科斯之后，对交易成本理论作出了巨大贡献的主要是新制度经济学家奥利弗·威廉姆森。威廉姆森认为，交易成本是研究经济组织的核心。交易成本主要取决于三个关键因素：资产专用性、不确定性程度与交易频率。任何组织的活动都会产生交易成本，政府组织也不例外。地方政府合作过程必然产生为达成合作的各种“交易成本”。地方政府合作的交易成本越高，合作产生“摩擦”与“风险”的可能性越大，合作越不容易达成。

　　交易成本导致地方政府可能面临严峻的府际集体行动困境。根据理查德·菲沃克等人的制度性集体行动理论框架，府际合作的交易成本可以分为府际合作前与正式合作两个阶段。府际合作前的交易成本，包括信息成本、协调成本和谈判成本；府际合作中的交易成本，包括执行成本、监督成本和代理成本。制度性集体行动是府际合作的“黏合剂”，在此框架下，碎片化的地方政府也能够有效地合作。合作机制包括自愿性参与机制和依赖高层权威机制，前者包括非正式网络、合同、授权协议、工作组、伙伴关系、构建网络；后者包括多重自组织系统、政府委员会、区域权威。