运用法治手段构建容错机制

　　改革创新是一项从无到有的探索性实践，遭遇挫折失败都在情理之中。以什么样的尺度、方式包容失败和错误？如何界定改革过程中的探索性失败和胡乱作为？这是改革在不同阶段都必须面临的重要问题。党的十八大以来，先行先试改革进入梳理和总结阶段，改革方法论升级为顶层设计与基层探索相结合。党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”这意味着，“改革要上，法律就让”的逻辑已不再适用，改革试错必须在法律允许的范围内进行。在此背景下，部分领导干部产生了很大不适应，一些官员不愿担当、不敢担当，“为官不为”现象日益突出，在一定程度上导致改革遭遇阻力。要从根源上解决问题，提升领导干部干事创业积极性，就必须以完善的容错机制明确试错界限和容错空间。

　　“容错机制”本是工程设计中的术语，借用到干部管理中来，即针对那些愿干事、敢干事、能干成事的领导干部，宽容其改革创新道路上的失败，更好地激发其改革创新热情与动力。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调：“要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”李克强总理在今年的政府工作报告中指出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”这些论述，充分反映了党中央、国务院宽容失败、鼓励创新的政策导向。容错的相关规定也广泛体现在地方性法规等规范性法律文件中。2015年以来，湖北、湖南、江西、浙江等地均颁布了有关容错机制的相关文件。梳理这些法律文件可以发现，容错机制的保护对象是改革创新者，适用前提是改革未达预期目的，适用标准是改革依法决策、为公为民、不谋私利，结果是用制度为改革者免责。

　　基于人主观认识的局限性、改革的复杂性和客观上的不可抗力，全面依法治国、全面从严治党并不排斥在法律体系和党内法规中构建容错机制。各地积极出台相关规范性法律文件，符合以法治思维和法治方式推进改革的要求。但容错的效果是免责，实际运行中可能与依法治国、从严治党存在一定张力：法治强调权力与责任相适应，全面从严治党的重要内容是加强对违法、违纪、违规领导干部的追责；如果改革动力不足，便“头痛医头”地强调容错免责，而缺乏相关配套措施，就等于在改革领域中设置了“牛栏关猫”式的原则性规定，为权力运行的随意性留下了空间。容错机制事关全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的顶层设计，必须从改革全局出发进行系统评估和科学构建。为此，应重点从以下方面着力：

　　做好容错机制的顶层设计。就制度定位而言，容错机制产生于问责制度且依附于问责制度运行，应当统一规定在问责制度中。就内容而言，容错免责要限定在权力清单、决策程序、监督机制构筑的堤坝内，只有为了解决改革问题、尽到了审慎义务的改革决策者，才可以适当减责或免责，至少应满足以下条件：未违反党纪国法禁止性规定；依照法定目的、程序行使权力；依法履行决策程序；为公为民、不谋取私利。就构建主体而言，容错机制属于顶层设计范畴，由地方政府为自己设定免责界限有失客观公允，适宜由中央适时统一作出安排，做到立治有体、施治有序。