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美对华反倾销裁定具歧视性
2014年05月14日 17:21 来源:中国社会科学报 作者:王孝松 字号

内容摘要:【核心提示】美国作为世界头号经济强国,很早便开始利用反倾销来限制别国进口,保护本国特定产业。例如使用量大、杀伤力强的反倾销措施,国会通过法律将裁定权委派给两个机构:商务部下属的国际贸易署(ITA)裁定是否存在倾销,国际贸易委员会(ITC)裁定倾销是否对某一行业造成损害,如果两个机构均作出肯定裁决,反倾销税将被征收。首先检验ITC裁定是否构成损害的影响因素,随后检验ITA裁定倾销幅度(即反倾销税率)的影响因素。第一类变量描述反倾销申诉者的政治势力。这意味着,如果裁定当年美国对华贸易逆差很大,则ITA会对涉及中国商品的反倾销案件裁定较高的倾销幅度,日后会形成较高的反倾销税率。

关键词:裁定;申诉;美国;政治;裁决;中国;反倾销税率;关税水平;影响;集团

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  【核心提示】美国作为世界头号经济强国,很早便开始利用反倾销来限制别国进口,保护本国特定产业。随着GATT/WTO多轮贸易谈判的成功举行,美国等工业化国家的关税水平大幅削减,其保护国内产业的功能大大降低,因而美国对反倾销这一有力武器越来越重视。近年来,美国反倾销立案数量不断增多,对外国产品所征反倾销税的税率也逐年提高。 

   

  随着贸易自由化进程的不断深入,各国纷纷削减关税壁垒,但在关税水平大幅降低的同时,各国又谋求通过非关税壁垒来保护本国产业。反倾销作为一种重要的非关税壁垒,由于具有针对性强、杀伤力大、便于操作等特点,并且属于WTO规则允许的贸易救济措施,所以越来越受到世界各国的青睐。美国作为世界头号经济强国,很早便开始利用反倾销来限制别国进口,保护本国特定产业。随着GATT/WTO多轮贸易谈判的成功举行,美国等工业化国家的关税水平大幅削减,其保护国内产业的功能大大降低,因而美国对反倾销这一有力武器越来越重视。近年来,美国反倾销立案数量不断增多,对外国产品所征反倾销税的税率也逐年提高。

  中国是美国反倾销调查头号目标 

  中国是美国重要的贸易伙伴,也是美国贸易逆差的最重要来源。这导致双边贸易摩擦屡有发生,美国对中国高筑非关税壁垒,频繁使用各种手段,限制中国出口商品进入,反倾销成为其中最重要的手段。美国对华实施反倾销措施具有明显的歧视性。20世纪90年代以来,中国已成为美国反倾销调查的头号目标(被调查次数最多);中国在涉案调查中被征收反倾销税的可能性最大(导致征税的数量最多、比例最大);中国往往是唯一被调查的国家;中国被征收反倾销税的平均税率最高,而且当中国和其他国家被一同征收反倾销税时,中国企业被征税率要明显高于其他国家。中国企业因此遭受了巨大的损失,歧视性的对华反倾销,给中美双边贸易的正常发展蒙上了一层阴影。美国实施歧视性的对华反倾销措施背后,究竟隐藏着哪些驱动力量?美国当局判定中国产品是否存在倾销以及计算倾销幅度时,主要考察哪些因素?这些因素对政府最终决策所产生的作用是否相等?这些问题都需要研究。

  美反倾销裁定是利益集团、国会议员和裁决机构互动的结果 

  美国贸易政策不一定由立法机构通过立法活动来制定,很多情况下是由立法机构(国会)委派给行政机构或准司法机构进行决策。例如使用量大、杀伤力强的反倾销措施,国会通过法律将裁定权委派给两个机构:商务部下属的国际贸易署(ITA)裁定是否存在倾销,国际贸易委员会(ITC)裁定倾销是否对某一行业造成损害,如果两个机构均作出肯定裁决,反倾销税将被征收。

  已有的研究表明,利益集团对贸易政策的最终形成会产生重要的影响。但案件申诉者(利益集团)的游说和捐资活动均针对国会议员,其活动对ITA和ITC成员的影响是间接的。国会当中的重要委员会能对ITC的裁定过程施加十分重要的影响,因为国会议员对ITC委员不仅能进行直接的说服和施压活动,而且还可以通过预算约束对其进行控制。当某个利益集团的成员(厂商或劳工组织)提出对华反倾销诉讼时,必然会向与其关系密切的议员寻求帮助,议员们对ITA和ITC施加压力,从而使裁定结果对自己所代表的利益集团有利。

  综上,美国对华反倾销税的最终形成是三个主体之间互动的结果,它们分别是利益集团、国会议员和裁决机构。利益集团为实现利润最大化,动用捐资游说国会议员;议员为谋求政治支持最大化,从而代表利益集团向裁决机构施加压力;裁决机构为寻求机构预算的最大化,不得不听取国会议员的意见。裁定结果反映了国会议员及其所代表的利益集团的呼声。

  美反倾销税率“用于出售” 

  我们对1980—2008年美国对华反倾销的决定因素,进行两组经验分析。首先检验ITC裁定是否构成损害的影响因素,随后检验ITA裁定倾销幅度(即反倾销税率)的影响因素。解释变量包含三大类因素:反倾销申诉者及其所在行业的政治特征和经济特征,以及中美双边贸易状况,具体纳入的变量由以下框架确定。

  第一类变量描述反倾销申诉者的政治势力。首先,申诉者大都会组成政治行动委员会(PAC),通过PAC向国会议员提供政治捐资,捐资的多寡可以反映申诉者的政治活跃程度和政治势力的强弱。其次,申诉者所属行业的规模和集中度,能在很大程度上反映申诉者对议员的政治压力。我们用行业的雇佣人数来衡量规模,用行业的市场集中度CR4和赫芬达尔指数来衡量集中度,用工会人口比例来反映政治活跃程度。根据美国的反倾销法律,相关机构进行裁决时,要考察涉案商品及其所属行业的一系列经济因素。实证中纳入的第二类解释变量,对经济因素进行了描述,包括进口渗透率、进口需求弹性、人均附加值、生产性工人比重等指标。此外还纳入了美国贸易赤字和失业率,反映美国的宏观经济形势。第三类变量描述中国因素。其中包含描述反倾销案件是否专对中国发起的变量,对华贸易逆差,以及代表钢铁、化工、机电等三个敏感行业的虚拟变量。被解释变量分别是ITC对是否损害的裁定结果和ITA裁定的反倾销税率。在检验ITA裁定税率的影响因素时,为克服内生性,我们采用联立方程进行估计。

  在影响ITC裁定结果的因素中,只有申诉者捐资数额和专对中国两个变量显著为正,其余的解释变量都不显著。捐资额符号为正且显著,说明那些为国会议员提供更多政治捐资的申诉者,能够有效地从ITC那里获得贸易保护。这些厂商和劳工组织的捐资发挥了明显的作用,得到政治捐资的国会议员会在日后为这些申诉者代言,通过利用手中的权力或威望,迫使ITC做出对其所代表的申诉者有利的裁决结果。这样,以对华反倾销税为标的物的政治市场就形成了。裁定是否对国内产业造成损害的ITC为供给方,而那些提出申诉的厂商和组织为需求方,需求方动用金钱来获得ITC确认损害的裁定结果。反倾销裁决是由国会委派给ITC进行的,但国会议员在收取申诉者政治捐资之后,会成为其代言人,从而代表申诉者来影响ITC的最终裁定结果。可以说,在这个政治市场上,国会议员成了供给方与需求方之间的中介。另外,描述反倾销诉讼是否专对中国的虚拟变量显著为正,说明ITC在裁定是否损害时,具有明显的偏向性,对那些只对中国商品提出诉讼的申诉者给予保护。这样的结果揭示出ITC在裁定是否损害时,具有明显的针对中国的歧视性。

  在考察ITA裁定影响因素的五次检验中,申诉者政治势力指标的估计系数均为正,且在四次检验中显著。这说明ITA在裁定倾销幅度即反倾销税率时,也明显受到申诉者政治压力的影响。集中度、规模、工会人口比例等都不显著,意味着政治捐资的影响在所有的政治因素中居于首位。全部经济因素均不显著,表明ITA在裁定税率时,可以自由发挥的空间十分广阔,其自决能力很强,甚至违背了法律关于在裁定过程中考察经济状况的规定。由此,我们的经验分析结果说明,申诉者的捐资可以改变相关部门对倾销幅度的裁定结果,美国对华反倾销税率是“用于出售”的。在中国因素中,美国对华贸易逆差显著为正。这意味着,如果裁定当年美国对华贸易逆差很大,则ITA会对涉及中国商品的反倾销案件裁定较高的倾销幅度,日后会形成较高的反倾销税率。这说明双边贸易状况在ITA裁定对华反倾销税率的过程中,也产生了重要的影响。考虑到进口的机电产品对美国的重要意义,ITA认为,不能对中国的机电产品进行封杀,于是在裁定倾销幅度时,使用了较为保守的估计方法,导致在对华反倾销案件中,涉及机电产品的案件被征税率相对较低。

  (作者单位:中国人民大学国家发展与战略研究院) 

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