【核心提示】加拿大中央银行已经按最新的国际软法制定了清算体系的基本监测标准，将国际软法适用于国内并提升至辅助性硬法的地位，由此可以窥见加拿大对金融市场基础设施风险管理的高度重视。 

　　与其他西方经济体相比，加拿大国内关于支付清算体系的监管法规还是比较完善的。由于加拿大市场化程度较高，针对商业运营机构的各类法律都普遍适用于支付清算和结算机构。为了更有效控制支付清算市场环境变化，并防止由此滋生的各类系统性风险，国际金融组织发布了关于系统重要性金融基础设施监管的国际制度、文件和报告。由于国际金融组织所出台的相关制度不具备强制执行力，因而被学者称为“国际软法”（international soft law）。作为G20、巴塞尔委员会等国际金融组织的成员国之一，加拿大监管当局积极借鉴、合理吸收国际软法的部分相关内容，完善了该国支付清算和结算监管制度。2008年次贷危机爆发之后，在系统重要性金融基础设施监管制度领域中，加拿大推行国际软法监管标准的速度不断提高。

　　国际软法发展前景广阔 

　　国际软法是指在国际社会交往过程中形成的、尚不具有法律效力的规则或原则。国际软法是与国际硬法相对应的概念。国际硬法是指在国际社会交往过程中形成的且具有强制执行力的规则或原则。国际软法是否具备执行力取决于以下两点：一是国际法主体认可国际软法具有法律效力，并采取适宜的路径，将其纳入到该国法律体系中。例如，欧盟通过制定具体指令承认巴塞尔委员会通过的部分文件在欧盟内部具有法律执行力。二是若部分国际软法受到国际社会反复实践和普遍接受，该国际软法则具备构成国际惯例的“物质因素”和“心理因素”，从而可转化成国际惯例并具有法律效力。由于国际金融监管涉及金融主权问题，较为复杂、敏感，不容易在国际社会上形成具有强制执行力的国际条约，但却为国际软法赋予了广阔的生存空间。金融危机爆发之后，系统性风险管控成为国际金融监管应有之义。但在短期内，制定具有强制执行力的国际金融条约，从而规范系统性风险是不现实的。因此，以金融稳定理事会（FSB）等为代表的国际金融组织，陆续推出了一系列关于规范系统性风险的国际文件，这些文件就属于国际软法的范畴。也就是说，这些国际金融组织所制定的许多监管和指导原则，期望各国根据本国的实际情况，采取措施并通过具体的立法或其他安排予以实施，被视为国际金融监管的最佳做法。

　　金融稳定理事会于2009年4月组建工作组，落实G20清算和交易目标，识别促成清算的各种因素，防范监管套利。从系统性风险角度来看，金融市场的基础设施是典型的系统重要性金融机构。金融稳定理事会提出两点基本要求：第一，吸取教训，更新并强化针对核心金融市场基础设施的国际标准，包括支付系统、证券结算系统和中央对手方清算机制的国际标准，以确保抗风险能力。第二，各国当局应当履行G20提出的承诺，即承诺所有标准化的场外衍生品合约应通过交易所或电子交易平台进行交易、通过中央交易对手方进行清算，且场外衍生品合约应录入交易存托机构。为进一步落实G20各项要求，国际支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO），于2012年发布最终文本《系统重要性金融基础设施核心原则》。《系统重要性金融基础设施核心原则（2012）》发布的主要意义包括：第一，该文件出台标志金融市场基础设施原则，以及新的和更为严格的支付与结算系统国际标准开始影响国际社会。第二，该文件旨在确保全球金融市场基础设施稳健，并有效抵御金融风险冲击，从而维护金融市场的稳定发展。具体标准是提高最低监管要求，提供较为详细的指导方案，扩展监管范围以涵盖新的风险领域和新类型的金融基础设施，而实际上，国际支付结算体系委员会和国际证监会组织加强并且统一了上述三个标准。第三，该文件适用于所有的系统重要性支付清算体系、证券结算体系、中央证券托管体系、中央对手方和交易信息中心。

　　系统性风险监管制度获提升 

　　金融发展实践与学者研究共同证实了，支付清算体系系统性风险累积必将诱发金融市场的波动。甘朴等人在《对冲基金、金融中介和系统性风险》（Hedge Funds, Financial Intermediation, and Systemic Risk）一文中表示，决定金融系统性稳定的因素有两个：一是金融市场基础设施，如支付体系和结算中心等，这些金融市场基础设施有足够能力传导金融机构之间的风险。二是在现有的金融市场基础设施下，银行作为最重要的金融中介，具有内在的脆弱性，因而单个银行承受风险的能力有限。詹姆斯·道在《什么是系统性风险？道德风险，初始冲击与蔓延》（What Is Systemic Risk? Moral Hazard, Initial Shocks and Propagation）中认为，系统性风险是支付清算体系的弊病，是导致银行破产的金融体系危机之所在，是在支付和结算系统中出现问题的征兆。菲利普·伍德在《国际金融与实务》一书中表示，他的研究表明，大额批量交易会带来系统性风险，因为一家大型银行倒闭所带来的多米诺效应会使一连串银行宣布破产，从而造成整个银行体系的崩溃。

　　2008年之后，以宏观审慎理念为指导的国际金融监管体系已经影响到各国的监管实践。主要发达国家的监管框架不再以传统的银行、证券、保险来分类，而是分为系统重要性银行、影子银行和系统重要性金融基础设施（涵盖场外交易市场、中央对手方等）。加拿大针对支付清算和结算体系的国内法律法规比较完善。但是，由于受加拿大立法当局认识的局限性、金融市场发展变化迅速以及国际金融监管理念和监管重点领域转换等诸多因素的综合影响，这些法律法规仅能约束某一项或一类支付、清算和结算的交易活动，无法应对整个支付清算和结算体系的系统性风险。由此，国际软法尤其是2008年金融危机之后出台的、针对系统性风险管理的国际软法，开始受到加拿大监管当局的重视并在加拿大国内发挥辅助作用，弥补了该国支付清算和结算体系中系统性风险监管制度供给不足的缺陷。

　　加拿大央行发挥重要作用 

　　在控制系统性风险方面，加拿大支付协会在构建大额转账系统和自动清算结算系统时，就依据《加拿大支付法》，在公司治理结构中附加了对系统性风险的内部监测和控制系统，从而被赋予了监测支付清算体系系统性风险的职责。相比之下，大额转账系统的系统性风险监测和控制系统运行效果较好，自动清算结算系统则表现稍弱。针对此现象，加拿大监管当局提出，如果当局认定这些系统重要性金融基础设施机构内部存在系统性风险溢出的可能性，国际软法——巴塞尔委员会于1999年颁布的《系统重要性支付体系核心原则草稿》、国际支付结算体系委员会于2001年颁布的《系统重要性支付体系核心原则》，以及国际支付结算体系委员会和国际证监会组织于2012年颁布的《金融市场基础设施基本原则》将开始适用并生效。加拿大中央银行认定五家机构为系统重要性金融基础设施——大额转账系统（LVTS）、加拿大证券清算与结算系统（CDSX）、加拿大衍生品清算服务公司（CDCS）、CLS银行和伦敦结算所SwapClear，并依照最新的《金融市场基础设施基本原则》，对系统重要性金融基础设施机构提出最低标准的效率要求。

　　次贷危机爆发之后，针对系统重要性支付体系、证券结算体系、中央证券托管体系、中央对手方、交易库等金融市场基础设施的状况，加拿大中央银行按照《系统重要性金融基础设施核心原则（2012）》制定了与其风险管理、效率和透明度有关的24条原则。加拿大中央银行已经按最新的国际软法制定了清算体系的基本监测标准（公平和公开进入、监测和监管、复苏和救助、紧急流动性支持等），将国际软法适用于国内并提升至辅助性硬法的地位，由此可以窥见加拿大对金融市场基础设施风险管理的高度重视。

　　（作者单位：中国社会科学院亚太与全球战略研究院）