摘要：国家监察体制改革,党中央筹划已久。按照中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,北京、山西、浙江三地将成试点,设立由人大产生的监察委员会。这一全新的机构,将是“行使国家监察职能的专责机关”。试点设立这一机构的目标,在于“实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责”。这是“事关全局的重大政治改革”。这是因为:监察委员会“位高”,行政监察升格为国家监察;监察委员会“权重”,解决监察全覆盖不够问题;监察委员会“有力”,有望破解反腐力量分散现状。需要强调的是,国家监察体制改革的目的,就是要建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。国家监察体系设计要体现党的绝对领导,从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。

　　11月8日,一条重磅消息悄然发布:中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。照此方案,北京、山西、浙江三地将成试点,设立由人大产生的监察委员会。这一全新的机构,将是“行使国家监察职能的专责机关”。

　　虽然新闻通稿文字不长,只有400多字,但信息量巨大。用《方案》中的话来说,试点设立这一机构的目标,在于“实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系,履行反腐败职责”。通稿还说,这是“事关全局的重大政治改革”。而像“重大政治改革”这样的字眼,十八大以来也非常少见。如何解读这条消息,笔者有如下理解。

　　监察委员会“位高”,行政监察升格为国家监察

　　国家监察体制改革,党中央筹划已久。在年初的十八届中央纪委六次全会上,中共中央总书记习近平在会议讲话中提出,要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这是有关将现行的行政监察体制升格为“国家监察”最早的提法。10月27日发布的中共十八届六中全会公报中,将监察机关与人大、政府等并列提出,这一提法意味着建设新的国家监察体系提上中央议程。公报称:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”。全国人大也曾表明,已将修改《行政监察法》纳入今年立法计划。

　　按照以上的改革思路,说监察委员会“位高”,是因为它将由人大选举产生,独立性得到加强。

　　目前,监督机构隶属地方和部门,监督权是行政权和检察权等派生的权力,国家没有统一集中的监督权。监督机构隶属地方和部门,其功能受到限制,腐败行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力,同级监督形同虚设。由此最大的危害是,无法对地方和部门领导进行日常监督,只能寄希望于上级纪检监察机关查处,一旦他们监督不到位,极易“养虎遗患”。

　　监察机关从行政机关独立出来,由人大选举产生,将能够进一步增强它的独立性和权威性。在试点的三个省市,将由各级人民代表大会产生本级监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。这意味着,在试点地区,监察机构将从原来的政府部门中单列出来,“不再”是政府部门内设的行政监察机关,而是由人民代表大会依法产生,行使的是国家监察权而非政府的行政监察权,同时像法院、检察院一样,接受人大监督。改革我国反腐败机构体制,健全国家监察组织架构,就是将党的反腐败意志转化为国家意志,从而支配国家监督权力对国家机器、公务员以及其他公职人员是否“为人民谋利益”而实施监督,破解了“同体监督”的难题。可以预想的是,今后的国家机构体制应该是人大选举产生“一府一委两院”,其地位显然提高了。

　　总之,监察委员会的成立,有利于将民主政治内部监督和国家机器自我净化相统一。监察委员会走的是不同于西方国家多党竞争、分权制衡的权力监督路数,是人民代表大会制度等基本政治制度的自我约束、自我监督制度之一,是国家机器尝试构建长期有效的自我净化机制,实现对国家所有工作人员进行监督管理的制度创新。

　　监察委员会“权重”,解决监察全覆盖不够问题

　　构建一个全覆盖的监督体系,一个能够监督所有公权力机构、监督所有公职人员的反腐败机构,这将是监察委员会的核心职能,也是改革的初衷。