原题：公办高职院校混合所有制改革的困境与法律回应

　　作者简介：李秋斌(1963- )，福建寿宁县人，福州职业技术学院校长，教授，博士，主要研究方向为区域经济、高等教育、创业创新。福建 福州 350108

　　内容提要：公办高职院校混合所有制改革目标是通过市场配置资源，提高职业教育水平，为社会经济发展创造新的动力。为了实现这一目标，必须从制度上寻找突破。制度突破的基本法律路径是产权保护和公司治理。产权保护既包括国有产权的保护，也包括私人产权的保护。公司治理既要遵循公司治理的一般原理和制度设计，又要考虑公办高职院校自身的特点，解决其治理的特殊问题。从近期看，公办高职院校混合所有制改革既要遵守当前的主要法律法规，又要在具体的制度设计中准确运用基本的法律经济原理，化解当前的制度难题。从长期看，有必要专门立法，化解公办高职院校混改中的制度问题。

　　关 键 词：公办高职院校 混合所有制改革 产权 公司治理 法律管制与自治

　　标题注释：2016年福建省教育科学“十三五”规划重点项目资助“福建省高职产教融合协同创新研究”(项目编号：2018CG01382)。

　　中图分类号：G719.21 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2018)0024-0020-07

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“积极发展混合所有制经济”。此后，习近平总书记在多个场合强调发展混合所有制，把发展混合所有制作为党中央深化经济体制改革的一项重大战略。

　　在我国社会经济发展新常态下，混合所有制改革贯穿各个领域，教育领域尤其重要。政府部署加快发展现代职业教育，2014年2月，李克强总理在主持召开国务院常务会议时，提出“以改革的思路办好职业教育，……充分调动社会力量，吸引更多资源向职业教育汇聚”。会议要求“引导支持社会力量兴办职业教育，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办民办职业教育”，并提出创造性举措，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。

　　从党中央、国务院对高职院校混合所有制的高度重视可以看出，混合所有制改革对于我国公办高职院校在新形势下寻找新的发展动力并在竞争中占得先机至关重要。如何在坚持党的领导的基础上，坚持市场化与法治化的混合所有制改革，是公办高职院校混改成功与否的关键。为此，本文将对公办高职院校混合所有制改革中的制度困境以及法律如何应对等基本问题进行探索。

　　一、公办高职院校混合所有制改革的制度困境

　　公办高职院校的混合所有制改革是由职业教育的性质决定的。职业教育从人才培养模式、人才培养方向到自身的组织建设都与市场具有天然的紧密联系。可以说，相对于其他形式的教育，职业教育最贴近市场。所以，在我国新一轮经济体制改革中，党中央、国务院强调发挥市场配置资源的作用。在教育改革中，强调公办高职教育混合所有制改革最契合市场配置资源的改革目标。公办高职院校混合所有制改革必须把握住这个大方向，充分发挥市场配置职业教育资源的能力，优化职业教育资源的配置，提升职业教育水平，为我国社会经济发展创造新的动力。

　　但是，公办高职院校混合所有制改革到目前为止并不顺利，而且暴露出很多问题。这些问题凸显公办高职院校混合所有制改革面临的制度困境。这些问题主要包括：

　　第一，混合所有制的法律性质问题。一直以来，我国始终把教育作为公益性事业来管理，现行法律也没有对介于公办院校与民办院校之间的新型办学形态的混合所有制高职院校的属性做出明确规定。[1]一个组织的法律性质不明确，可能给组织的运行带来很大的不确定性，甚至法律风险。

　　第二，混合所有制与我国事业单位人事管理直接存在冲突。我国公办高职院校属于事业单位法人，在当前的政治和经济体制下，公办高职院校的正式职工享受事业编制带来的政策性优惠待遇。因为当前的法律对混合所有制的法律属性没有明确规定，导致混合所有制改革后成立的教育组织在人事待遇上存在不确定性。[2]

　　第三，混合所有制在出资、资本流动以及退出等方面缺乏清晰的法律依据。[3]混合所有制的出资直接影响出资方的各种权益，尤其是对于公办高职院校一方，还涉及国有资产流失的问题与顾虑。尽管公司法对公司出资形式做出原则性的规定，但仍不能应对公办高职院校混合所有制改革中的部分出资问题。如，公办高职院校作为国有资产如何定价，是整体定价，还是不同资产单独定价？用哪种方式定价？如果这些问题解决得不彻底，或者有漏洞，公办高职院校一方的负责人可能会承担潜在的法律责任风险。还有，民营资本进来后，能否依据公司法转让其出资或者权益？能否通过解散的形式退出？这些问题既影响国有资本的出资安全，也影响民营资本的安全。

　　第四，决策权问题。根据《高等教育法》的规定，公办高职院校的决策机构是党委会，当非国有资本进入公办高职院校后，权力结构模型呈现企业化的新特征，即董事会作为决策机构，对组织的运行享有决策和制约的权利。因此，前后不同的权利决策机构之间必然会出现冲突。对于公办高职院校而言，混合所有制改革后，如何处理好党委与董事会的权利冲突，如何在推进现代管理制度的同时，坚持党委对高校的政治领导，成为公办高职院校混合所有制改革的又一难题。[4]