原标题：中职免学费政策实施效果评估

　　作者简介：刘彦林，北京大学教育学院，博士研究生，北京 100871 哈巍，北京大学教育学院，教育经济研究所，研究员，北京 100871 哈巍，通讯作者。

　　内容提要：我国中央政府于2009年推出了中等职业教育免学费政策，该政策对农村家庭经济困难和涉农专业中职学生免除学费。本文利用该政策在中西部省份补贴力度上的差别，采用比较断裂时间序列的方法，考察该政策对中职招生数和中职高中招生比的影响。研究发现，该政策从全国层面上看未能有效吸引学生就读中职院校，但对西部地区的高比例免学费优惠使得西部地区就读中职院校学生数下降慢于中部地区。但在控制接受中等职业教育后的升学机会和就业前景后，免学费政策未显著影响学生就读中职院校，而升学机会和就业前景却显著地影响学生就读中职院校。

　　关 键 词：中等职业教育 免学费 学生资助 比较断裂时间序列

　　标题注释：本文系国家自然科学基金面上项目“解码农村义务教育经费保障新机制的影响”(71473006)和教育部综合改革司“完善我国教育政策监测与评估机制研究”的部分成果。

　　职业教育是我国教育体系的重要组成部分，为中国经济的发展提供具备不同职业技能的高素质人才，对中国经济的发展起着重要作用。改革开放伊始，我国政府意识到我国职业技术教育发展的滞后对于经济和社会建设的影响。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出职业技术教育的局面没有真正打开，重要原因在于历史遗留的鄙薄职业技术教育的陈腐观念，同时提出了在5年左右时间里实现职业技术学校招生数与普通高中学生招生数相当的目标。1993年《中国教育改革与发展纲要》认为中等教育单一化的结构得到了改善，中等职业技术学校在校学生人数和招生数占高中阶段学生人数的比例已经超过百分之五十。自90年代中后期开始，国有企业改革和减员增效带来的中专生就业难的问题，90年代末推开的高等教育扩招政策也进一步减弱了中职的吸引力，同时国家对于职业教育的支持力度也在下降，因此这个时期中等职业教育占高中阶段招生的比例不断下降。[1]1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育》的决定中提出确保基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲(简称“两基”)和积极发展高等教育(包括高等职业教育)成为这一时期教育发展的重点，中等职业技术教育的角色有所弱化。进入新世纪，随着中国加入世贸后经济的发展对于大批高素质技能型人才的需求增加，中央高度关注和重视职业教育问题，先后出台了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和《关于大力发展职业教育的决定》，再次强调职业教育在招生数上与普通教育平分秋色的目标。在此之后，中职招生数又开始了快速追赶。

　　与此同时，国家出台了多项教育经费政策对中等职业教育进行倾斜。先是财教〔2006〕74号和国发〔2007〕13号提出国家助学金资助所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生。资助标准为每生每年1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。据统计，中职院校国家助学金覆盖面达90％。[2]《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》(以下简称中职免学费政策)又提出对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费(艺术类相关表演专业学生除外)，秋季学期起实施该政策，在补助金额上由中央财政统一按照每生每年平均2000元标准，与地方财政按比例分担。①西藏自治区和新疆维吾尔自治区喀什、和田、克孜勒苏柯尔克孜三地州农村户籍的学生全部享受免学费政策；其他地区享受免学费政策的农村家庭经济困难学生分地区按以下比例确定：西部地区按在校生的25％确定；中部地区按在校生的15％确定；东部地区按在校生的5％确定。按照生源地，西部地区中央与地方分担比例为8∶2；中部地区中央与地方分担比例为6∶4；东部地区中央与地方分担比例分省(市)确定。本研究对东中西部地区的划分参照农村义务教育经费保障新机制中的财政地区划分。2010年9月14日《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》又将城市家庭经济困难学生和民办中等职业学校就读的一、二年级符合免学费政策条件的学生纳入了中职减免学费对象中。②由此可见，对西部地区家庭经济困难学生的免学费比例最高，中央分担的力度也最大，其次为中部地区。

图1 1987-2012年中职与普通高中招生数、初中毕业生数变化趋势

　　注：由于《中国教育统计年鉴》统计口径不同，图中1987-2001年和2002-2012年中职招生数分别为《中国教育统计年鉴》中中等专业学校招生数、中职招生数与《中国劳动统计年鉴》中技工学校招生数的加总。

　　中职免学费政策自2009年秋季学期实施以来已在全国实施6年之久。从图1的总体趋势来看，恰恰在2009年开始中职招生数开始了明显的下滑，虽然这某种程度上受到了全国初中毕业生总体人口减少的影响，但是高中招生数并没有发生大幅下降。有鉴于此，许多学者对该政策的目标是否实现以及政策实施效果进行了一定的研究。关于中职免学费政策实施效果的研究主要集中在政策目标的梳理、实施效果的评估及原因分析等三个方面。

　　在政策目标的梳理方面，王蓉将中等职业教育助学金和部分学生免学费政策的政策目标分为三个层次，分别为教育扩张、优化教育结构与经济政策。[3]陈胜祥将中职免学费政策的目标分为效率目标和公平目标，效率目标为增强中等职业教育的吸引力，促进中职招生，公平目标为为城乡贫困家庭学生提供更多就学机会，保护农业，为农业发展提供人力资源储备。[4]王星霞借用公共政策评估标准，从效益标准、效率标准、公平标准和政策回应度四个方面来对中等职业教育免费政策进行评估。[5]本研究借鉴陈胜祥提出的效率目标和公平目标，即中职免学费政策是否提升了中职院校吸引力、是否有效改善了中职院校招生情况。

　　在政策实施效果评估方面，学者采用的数据可分为统计年鉴的宏观数据和自行设计问卷搜集的数据两类，大多数学者都发现中职免学费政策没有实现提升中职院校的吸引力等目标。王蓉利用全国统计年鉴及教育部内部数据计算了政策实施以来全国及不同地区中职院校学生数、毕业生数、中职学生流失率等变化，发现政策的实施并没有带来中职招生数及其在高中阶段招生总数中所占比例的显著提高。[6]自行设计问卷搜集的数据一般涵盖几所学校或几个省份，根据具体研究内容，采用线性回归、卡方检验等方法，从中观层面发现中职免学费政策没有实现既定的提高农村适龄学生求学需求、增大中职院校吸引力等目标。陈胜祥针对浙江、江西和青海三省中职院校的调查以及全国中职招生数和中职高中招生比等数据，发现承认自己获取了免费资助的中职新生中超过半数为家庭经济条件在中等及以上，政策实施后的2010年中职招生总数和中职招生数占普通高中招生数占比都没有增加。[7]王星霞梳理中职免学费政策评估的文献，发现该政策的效益目标、效率目标、公平目标、政策回应度等方面都没有达到良好政策的目的。[8]郑茹方针对江西省中职院校进行的实证研究发现中职免学费政策的实施取得了一定的成效，招生数量呈增长趋势，毕业生职业技能提升、就业率高，降低了招生成本，但是调查仅涉及江西省几所中职院校，分析方法也仅采用了简单的描述统计，其结论为我们提供的参考有限。[9]