作者简介：范国睿，华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员，教育学部教授。上海 200062

　　内容提要：学校依法自主办学意味着学校自主办学的法律主体地位得以确认，学校在法律与制度框架下自主办学权利的实现，学校直接办学责任、教育责任的落实。教育管办评分离改革试点工作启动后，相关省市逐步推行清单管理，适时出台地方教育法律规章，现代学校制度建设持续推进，学校内部治理结构不断完善。但改革仍面临挑战，须建立与完善基于学校章程的学校多元治理机制，保障学校权力的有效运用，促进学校自主发展；建立与完善多元参与的学校事务监督、评价与问责制度，加强学校依法自主办学过程中的事中、事后监管；建立与完善学校法律顾问制度与法律救济制度，支持与保障学校依法自主办学权益。

　　关 键 词：教育治理 学校治理 教育法律 自主办学

　　标题注释：本文系国家社科基金教育学重点课题“推进教育管办评分离研究”(课题批准号：AGA140002)暨华东师范大学上海市高峰学科“教育学”建设项目研究成果。

　　一、学校自主办学的变革性实践

　　(一)研究设计

　　本研究主要采取以下研究方法：一是政策文本分析。广泛收集、整理、分析国家和地方有关教育治理、教育管办评分离改革、现代学校制度建设、下放教育行政审批权、教育综合改革等相关政策文件。二是问卷调查。在上海、北京、江苏、广东、四川、山东、河南等省市，向教育行政部门领导、中小学校长发放调查问卷2000余份，回收有效问卷1890份，回收率为94.5%。三是访谈调查。在上海浦东、闵行、普陀、徐汇等区及无锡、北京、深圳、顺德、成都、青岛、郑州等市，对政府分管教育领导、教育行政领导、教育综合改革负责人、教育管理干部和中小学校长(小学校长、初级中学校长、九年一贯制学校校长和高级中学校长)，以座谈会或个别访谈等形式进行访谈。在此基础上，对相关数据、材料进行编码处理，加以系统分析，以描绘当前我国中小学自主办学实践的真实样态，揭示与改革相伴相生的治理问题。(见表1)

　　(二)现实推进与经验

　　从整体上看，围绕贯彻落实国家深化教育领域综合改革、推进教育治理体系现代化建设相关文件精神，以管办评分离为基础的教育治理改革在全国各地均有推进，但在改革范围与改革力度方面各地差异较大。从政策内容来看，相关政策文件总体上申明了改革的目标、逻辑框架与实施路径，但多为宏观指导与工作原则，在涉及各级政府、各级各类学校之间的权责关系时，语焉不详，以至于放权与监管均于法无据。2015年，教育部教育管办评分离改革试点工作启动后，相关省市同步推进区域内的改革试点工作。调查发现，各地区以改革试点为核心，建立健全相关组织机构，统筹协调、试点推进、分步实施、分项突破。通过改革，政府、学校与社会各界共同参与教育治理的共识度进一步提高，政府主导、部门参与、教育推进、学校主动、社会相应的改革氛围与对话环境逐步完善，政府深化教育行政审批制度改革，在取消、下放教育行政审批权的同时，有序推进清单管理，下发行政权力清单和责任清单工作，落实学校人、事、财权，激发学校自主办学活力。

　　1.逐步推行清单管理，初步厘清政府、学校权责关系

　　清单管理是在权责梳理与公开基础上，厘清权力边界，明晰权责，规范政府与市场、政府与社会、政府与公民的权责关系，提升政府效率和效能的管理过程。[1]调查发现，有的地区注重在改革实践探索基础上，以教育权力清单促进和保障学校自主办学权力。2014年起，青岛市着力推进依法治校、建设现代学校制度的改革试验，从人、财、物和教育教学管理四个方面梳理了10项自主权清单，全面落实与下放给公办学校。[2]也有一些地方教育行政部门，如四川省新都区教育局，在面临学龄儿童激增、教育事业亟待发展但教师职数受编制限制等困境时，从问题出发，主动进行改革试验，通过人事、财务等机制创新，在经费财政包干基础上，自主招聘备案编制教师，在办学实践中取得良好效果。[3]