作者简介：邵忠祥，西南大学基础教育研究中心博士研究生，凯里学院副教授；范涌峰，西南大学基础教育研究中心；宋乃庆，西南大学数学与统计学院教授，博士生导师；凌琳，西南大学基础教育研究中心（重庆 400715）。

　　内容提要：《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》是改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，加快农村教育发展，促进教育公平和落实党的德智体美全面发展教育方针的重要举措和政策。由于诸多因素的影响，使政策执行效果还不尽如人意。为此，从该政策自身因素、执行主体因素、目标群体因素、政策运行机制因素、政策资源因素进行了调查研究，并提出相应的对策建议：建立政策诉求表达机制，促进政策目标实现；加强政策执行队伍培训，提高基层政策执行者的素质；加强政策宣传，提高目标群体对政策的认识水平；健全政策实施的约束、监督与激励机制，提高政策执行效果；明确各级政府财政投入比例，确保政策执行经费。

　　关 键 词：农村义务教育 营养改善计划 政策执行 影响因素 对策建议

　　标题注释：2015年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“农村义务教育学生营养餐实施中的问题与对策研究——基于西南五省区的调查”(15XJC880011)，项目负责人：邵忠祥；2011年度教育部哲学社会科学发展报告“中国义务教育发展报告”(11JBGPO18)，项目负责人：宋乃庆。

　　DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.06.014

　　中图分类号：G40-052 文献标识码：A 文章编号：1673-9841(2016)06-0103-08

　　一、引言

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出要“提倡合理膳食，改善学生营养状况，提高贫困地区农村学生营养水平”。为了贯彻落实《纲要》精神，加快农村教育发展，促进教育公平，落实好党的德智体美全面发展的教育方针，2011年，《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》(国办发[2011]54号，以下简称《营养改善计划》)颁布实施。该计划自2011年实施以来，已取得了一定的成效，监测结果表明，以前不能保证每天吃3餐饭的学生比例从2012年度的10.4％下降到2013年度的7.1％；早、午餐或晚餐“总吃不饱”的比例从2012年度的3.8％～7.0％下降到2013年度的3.3％～6.6％。贫血方面，监测结果显示，2013年度男、女生的贫血率比2012年度的16.8％和17.2％分别下降了2.4和1.8个百分点，其中，西部小学男、女生分别下降3.3和3.9个百分点，初中男、女生下降1.9和2.6个百分点[1]。但是，调查发现，《营养改善计划》政策执行过程中也存在不少的问题，如营养餐中毒、资金被套用、公用经费被挤占、影响教师的正常工作等问题。

　　政策执行是影响政策目标实现的关键环节，著名政策学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行”[2]260。因此，有必要调查分析《营养改善计划》政策执行过程中的影响因素，并提出相应的对策建议，这对于巩固《营养改善计划》政策执行的成效，解决《营养改善计划》政策执行过程中存在的突出问题，确保政策目标的实现具有重要的现实意义。

　　二、相关文献回顾

　　《营养改善计划》政策的实施，引起国内学者的关注。已有相关研究主要体现在如下方面：一是对《营养改善计划》政策执行过程中存在的相关问题进行探析，例如宋乃庆等人认为，《营养改善计划》政策执行中存在的主要问题体现在缺少营养专业指导人员、食堂招聘工人有难度、公用经费被挤占、食品和资金存在安全隐患等[3]；马文起的调查研究发现，《营养改善计划》政策在执行过程中，存在较大的浪费问题[4]。二是针对政策执行过程中存在的问题提出对策建议。宋乃庆等人认为，要加大投入并设立专项基金，解决食堂经费、人员和设施等问题；加强监督管理，确保食品安全和资金安全；同时要为片区学校配备专业营养人员，加强对营养餐的专业指导等[3]；程天君等人从立法的角度，认为要着手研制《儿童营养法》、《学校午餐法》，同时加强多部门之间的联合监督[5]。童俊认为，要有立法保障，务必对午餐计划的各个环节都做出明确的界定和要求[6]。杨兰等人认为，地方财政要出资培训学校餐饮人员；要多管齐下，保证食品安全；地方财政要配备足够的工勤人员[7]。综上，国内学者的研究主要集中于《营养改善计划》政策执行过程中存在和出现的问题，并提出相应的对策建议，但是基于公共政策执行的视角来分析《营养改善计划》政策执行的影响因素研究成果很少，更缺少对该政策执行的系统、完整研究。

　　要实现《营养改善计划》的政策目标，关键在于政策要得到有效执行。为此，在借鉴国外政策执行有关研究成果基础上，结合调查研究中发现的问题，从政策自身因素、执行主体因素、目标群体因素、政策资源因素、政策运行机制因素等方面加以分析，同时提出对策建议，以期能够促进《营养改善计划》政策的有效执行。

　　三、《营养改善计划》政策执行的影响因素分析

　　(一)政策自身因素

　　1.政策问题复杂

　　“政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行”[2]289。《营养改善计划》政策的执行是一个非常复杂的过程，不仅专项资金和食品安全需要全面监管，而且食堂设施、工人聘用、食材统购、配送等方面的工作十分繁杂。更重要的是，实施《营养改善计划》政策的学校都地处边远贫困农村地区，交通极为不便，食材的运输和保鲜都非常困难，这些问题给地方政府、教育行政部门、学校的管理和监管部门的监管都带来较大的困难；就政策对象人数来说，《营养改善计划》政策涉及全国集中连片特殊困难地区的学生近3000万人，试点县达699个(680个县加19个建设兵团，统称699个县)，涉及的相关部门达到15个，人数及部门之多，要做好统筹管理困难重重；就政策对象行为的多样性及需要调适量来说，中小学长期以来存在片面强调分数的倾向，部分学校领导和教师对营养餐在促进学生全面发展过程中的重要价值的认识不足，将其视为教学工作之外的“负担”，不支持实施《营养改善计划》政策。同时，《营养改善计划》政策在执行过程中需要有规范的食堂管理制度，涉及工勤人员的卫生要求、食材的进出库登记、食品的留样、食物的保鲜等。这需要学校领导、教师具备一定的政策管理能力和营养学方面的知识和技能，教师的知识技能和工作要求被提高，导致他们产生抵触情绪。可见政策问题复杂影响政策执行的效果。

　　2.政策目标设计不具体

　　政策目标反映了政策制定者的政策目的和价值追求，政策目标在设计上是否具体、明确、清晰是政策执行取得成功的重要因素。《营养改善计划》把政策目标定为：“进一步改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，加快农村教育发展，促进教育公平”。其中，提高农村学生健康水平是首要目标，但是怎么才算是提高呢?达到什么水平才算理想?政策中并没有明确具体的规定。调研过程中，一些教育局领导和校领导认为，让学生吃饱、不出任何事故是他们的目标，至于是否达到了提高学生的营养水平，还不在他们的考虑范围，这种过低的标准，很难保证农村学生能达到较为理想的营养水平。同时，由于目标不具体，给地方政府和学校在操作上带来较大的困难，造成不同地区的政策执行效果有较大差距。调查中发现，有的地区是通过学校食堂给学生供应热饭热菜，保证营养餐有一定的营养水平；而有的地区则是直接给学生统一采购面包、牛奶、火腿肠等作为营养餐；甚至出现营养餐中毒以及贪污专项经费的事件，从而难以达到提高学生营养健康水平的目标。因此，政策目标如何具体化，如何使学生吃饱、吃好、吃得营养，确保食品安全、卫生等应具体明确，并通过相关的制度建设使政策目标得到有效落实，仍需要进一步研究。