作者简介：鱼霞，北京教育科学研究院教师研究中心主任，研究员，博士，研究领域为教师政策、教师教育。

　　一、校长职级制改革试点中的体制性障碍

　　从经济学角度看，改革是权益在不同利益主体之间的再分配，权益受损的一方或多方必然会以各种手段抵制改革；从制度经济学角度来看，一项新的制度创新，需要嵌入现行的制度环境之中，必然遇到与现行制度之间的摩擦与冲突。校长职级制的改革也不例外，在改革试点的过程中，遇到诸多的体制性障碍。

　　(一)管理校长权限的行政体制障碍

　　当前，由于学校行政级别不同，校长队伍管理的归口并不统一，各行政部门之间协调难度大，这是校长管理存在的比较大的体制性障碍。不同层次的学校，具有不同的行政级别，校长作为“国家干部”，同样具有不同的行政级别。有的学校的校长是正处级，有的是副处级，有的是正科级、副科级。不同行政级别的校长归口于不同的部门管辖，如处级、副处级校长由市委组织部门管理，科级、副科级校长由县级组织部门或人事部门管理，其他的由教育行政部门管理。校长队伍的归口管理不统一，校长的选拔、考核等日常管理分属不同的部门。多部门管理会造成管理成本的提高、管理效果的低下和政令的不统一，不利于队伍建设和教育事业的发展。同时，教育行政部门和校长在行政级别上存在“倒挂”现象，难以对校长进行有效的管理。

　　在调研中发现，试点校长职级制，必然触碰的问题就是校长队伍管理权限的归口和重新划分问题，即谁来管理校长?是组织部门还是教育行政部门统一管理校长队伍，这是一些地方遇到的难题。组织部门的不配合，不给出管理权，改革试点的力度、深度必然大打折扣。理想化的设计是由教育行政部门统一负责校长的管理，但组织部门能否放权，还取决于地方政府的认识、教育部门与其他部门的协调工作。目前，中山市已经做到将全部校长任命权、日常管理权等收归教育部门。中山市归口统一了校长队伍的管理，统一由教育行政管理。上海市的中小学校长选拔任用仍由组织部门负责，校长进入职级之后，由相应的教育行政部门管理。

　　(二)校长职级序列缺失的人事体制障碍

　　国家层面上，在各类职业序列中，缺少“校长”的职级序列，因此，日常管理中，把校长作为“干部”而非专业人员，多由各级组织部门管理；然而在薪酬制度中，仍将校长作为“教师”中的一部分，与教师一起共享教师职称序列的待遇和绩效工资。我们也发现，校长职级制改革试点过程中，虽然试点省市都建立了校长职级序列，并独立于教师职称序列之外，但由于国家层面校长的职称序列的缺失，就必然会出现“在职校长享受职级待遇，一旦离职就回归教师身份及待遇的现象”，校长仍然具有与教师争评职称的客观现实。“在职双轨，离职单轨”，职级制改革具有不彻底性、不可持续性，具有“断头”的特点。由于国家层面没有建立独立的“校长职级”序列人事管理制度，地方改革试点缺失国家层面的上位依据和指导。

　　同时，囿于人事制度的限制，职级制后校长的退出机制尚未建立起来。纳入职级制管理的校长，在职期间可以享受相应的职级称号和相应的工资待遇，一旦离职转岗或者退休之后，就不再享受这些待遇，而回归到其专业技术职务及其相应待遇。转到行政部门任职的校长，面临着行政级别的对接问题。一些地方的做法是保留学校的行政级别，一旦该校的校长转入行政部门任职，则以学校的行政级别进行对接。由此可见，校长的职级待遇具有不可持续性，缺乏长效制度保障。

　　(三)校长职级工资的财政性、体制性障碍

　　建立校长职级制必然涉及校长职级工资，提高校长工资待遇，涉及财政资金的增加和分配问题。而建立校长职级制的初衷之一，是提高校长的工资待遇，缓解校长和教师共同分割绩效工资总额的矛盾。建立相应的职级工资，这必然涉及工资的来源，即财政资金问题。在提高校长职级工资待遇方面，中山、潍坊、青岛是“增量”改革，财政另外增加一部分资金用于职级工资。上海属于“存量”改革，从现有教师绩效工资的大盘子里切割出一部分，用于发放校长的职级工资。所以，无论是“增量”还是“存量”，都涉及财政部门，产生财政问题，需要与财政部门进行协调。

　　二、校长职级制试点中的现实困境

　　(一)职级制中的去行政化会带来校长传统观念的阻抗

　　长期以来，我国一直将中小学校长作为“干部”的身份进行管理，校长和学校都具有一定的行政级别，如副科级、科级、副处级、处级，校长们也以此为荣，官本位思想根深蒂固，也不乏一些行政官员把校长岗位作为晋级的跳板。校长职级制改革，淡化甚至取消了校长和学校的行政级别，摘掉了“乌纱帽”，校长们在观念上一时难以接受，在言谈和行为上也必然会出现一些抵制改革的举动。

　　(二)校长职级工资待遇的差异程度在一定程度上会造成新的干群矛盾

　　无论“增量”改革还是“存量”改革，都提高了校长的工资待遇，这在一定程度上拉大了校长和普通教职工之间的待遇差距，导致教职工的不公平感，易产生新的不满。因此，如何合理确定校长的工资待遇，既能较客观体现校长工作的价值，有效激发校长的工作积极性，又不造成新的矛盾，仍是一个值得深入研究的问题。

　　(三)建立基于校长专业发展标准的职级评定标准是关键，也是难点

　　建立校长职级制，对校长进行职级评定，评定标准和指标体系是关键。无论是学界还是实践领域，评价往往是最具有难度、最有技术含量的工作。评价的科学性、公平性等最容易受到利益相关者的质疑。当前对中小学校长的评价，尚未建立起基于校长专业发展标准的评价制度。2013年教育部颁布的《义务教育学校校长专业标准》，为校长的专业发展和评价提供了依据，但其操作性不强，阶段性特点不明确，尚未能体现分层、分类评价的特点。评价队伍建设，也是评价体系的重要组成部分，评价人员的专业化、评价人员的结构组成、评价的方法和手段，都直接影响到评价结果的科学性、公平性，影响到利益相关者对校长职级制的认同度。