作者简介：程艳霞，重庆市教育评估院助理研究员(重庆 400020)。

　　内容提要：学区制是打破我国传统的捆绑式区域管理模式之后的又一种教育管理模式，是地理属性与管理属性相结合的新的教育治理概念。近些年，我国在学区制探索中积累了一定的经验，但也存在诸多问题，如学区限于组织和统筹，不具备管理控制功能；学区内合作与流动不足，缺乏共享与激励机制；校长和教师学区归属感不强，学区制缺乏“内动力”；学区捆绑发展流于形式，学校之间文化冲突明显等。基于此，研究认为，学区制探索要聚焦于“自治”“主动”“内生”“开放”的教育治理属性，突破强制性的捆绑式管理方式，明确政府与学区的权力边界，实现政府与学区、学区与学区、学区与学校、学区与社会等的双向共建；实现学区文化主动融合与制度配套的跟进，保障学区治理“常态化”；运用教育领域与信息技术领域的跨界互动思维，建成资源共享的“智慧学区”。

　　关 键 词：区域管理 学区制 教育治理 学区制治理

　　标题注释：本文系重庆市2014年度决策咨询与管理创新计划重点项目“学区制管理机制与评价研究”(项目编号：cstc2014jccxB00009)研究成果。

　　[中图分类号]G46 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2016)11-0029-04

　　大力推进教育治理现代化和治理能力现代化，是国家教育体制改革的重大目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“试行学区制”，既体现了国家加快推进教育治理体系和治理现代化的内在要求，又体现了创新教育管理方式的重要改革尝试。

　　一、从管理属性到治理属性的学区制过渡与发展

　　“学区制”既是一种义务教育学校管理的制度，也是一个相对独立的治理结构。在欧美国家，学区制已有几百年历史，其管理制度与运行机制已经相对成熟。美国的学区(district system)通常是指地方教育行政区域，通常包括一个教育决策单位、一个教育行政单位以及若干所公立学校，是为居住在服务区内的适龄儿童提供公共教育的实体。[1]法国学区则是高度集权又相对独立的地方教育行政管理部门，学区执行教育部制定的教育政策，并领导教育局具体落实。学区的划分以法国大区划分标准为参照，一个大区原则上只有一个学区。[2]日本学区是以欧洲学区制为参考，以居住范围划分学区，按照教育决策层、监督层、执行层的方式实行自上而下的学区管理。[3]有研究还指出，有的学区享有重要的财政自主权，同时直接提供教育功能，它可能是独立的政府机构，而不仅仅是向学校提供服务和监督管理的机构。[4]

　　在我国，学区制还是一个正在探索的制度或治理结构。从国民政府时期蔡元培先生倡导的“大学区制”开始，我国学区制经历了“大学区制”“学区”“学区一体化”“学区制”的演变，走过了起步、摸索、变革、深化的发展历程。[5]近些年，随着教育均衡发展的不断推进和人们对优质教育资源的多样化需求，很多省市开始由“过程探索”转向“模式提炼”，从“学区化”探索转向“学区制”模式的构建。如北京市东城区自2004年启动学区化试点以来，已经形成一种基本的教育管理模式，探索建立科学、民主、多元、开放的教育综合治理体系；武汉东湖区、郑州、广州越秀区、西安、海南等地区都将“学区化”过渡到对“学区制”的探索，并反映出教育治理的属性。实践证明，学区的设置都是为促进教育资源均衡配置和学区教育质量整体提升并办好每一所学校，优化学校内部治理结构；学区管理的格局设计都是以学区管理委员会为管理层级，向上隶属于教育行政主管部门，向下服务成员学校，同时，学区管理委员会邀请法律顾问、专家学者、知名人士、新闻媒体人等融入学区综合治理工作，成员构成逐步体现出了“教育治理”的概念；学区的运行机制基本上是以学区长学校为统领，实现学区在财物管理、人事调配、课程设置、教学计划、教研活动、学业考试、督导评估等方面的自主权，逐渐成为一个有相对独立自主权的治理单元、协作组织；学区内成员学校的文化生成也在碰撞、冲突中逐步“求同存异”，进而主动生成一种整体的、自觉的、得到认同的“学区文化生态”。

　　可见，随着教育治理现代化改革的深化，学区制的建立正在从管理属性向治理属性逐步迈进，学区角色正由“他组织”向“自组织”逐步转变，学区文化正由“学校文化的被动融合”向“学区文化主动生成”演进。[5]学区制的探索已经成为我国“管、办、评”分离的教育治理体系的重要实践。

　　二、教育治理背景下学区制探索面临的问题

　　“治理(governance)”是公共管理学的范畴，相对于“统治”或“管理”而言。借鉴“全球治理”理论[6]，治理主体应该包括政府及其之外的其他组织，治理方式应该是相对于强制手段更倾向于平等、民主化和合作制度化的理念，治理结构应该是趋向于“扁平化”的管理结构，治理价值则是自由、平等基础上的共同决策和参与。而教育治理，运用褚宏启教授对其的定义，“教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动、共同管理教育公共事务的过程，治理的典型特征是多元主体参与的共同治理”[7]。那么在教育领域，地方一些省市的学区制探索仍然存在与治理属性不相一致的问题。

　　(一)学区限于组织和统筹，不具备管理控制功能

　　北京市东城区的学区制探索告诉我们，“学区制”改革促进了区域教育从单一、垂直的管理走向多元、多向的治理，实现了学区自主配置教育资源、自主办学的权利和制度保障。尽管学区制研究者们一再申明学区不是一个新的管理层级，只是实现教育资源的纵横交融和深度整合的管理单元，仍然受命于上级教育行政部门，但是学区相对于成员学校而言，应该具备一定的管理职能。事实上，上级教育行政部门目前赋予学区的组织管理权力包括了学科设置、课程计划及开发、教研集备、教学质量评价、教师培训、校外集体活动等，这些权力更多的是组织统筹职能的一种体现，并不具备管理和控制功能，真正的“自主性”没有体现。由此造成一些学校面对无法作出“决策权”的学区管理者，只能直接向上一级教育行政部门汇报或解决相关事项，那么这个时候的学区就变成了“被忽略”的“空层”，它也无权去带动成员学校甚至学区周边资源共同完成教育活动。

　　造成这种状况的主要原因，是长期的传统行政管理体制下教育行政部门对学区的权力下放，只局限于统筹和组织权，还有一部分关键的管理权力，如人事调配权、财务管理权等没有下放给学区，教育行政部门仍可通过各层次的职能部门对学区内的学校事务进行干预，学区只能成为学校和上一级教育行政部门之间的“传话筒”，只能“议事”不能“决事”，学区治理功能无法体现。

　　(二)学区内合作与流动不足，缺乏共享与激励机制

　　从组织管理学的角度讲，学区制的有效实施离不开健全的管理制度和运行机制。学区制的持续性试验不仅需要完善学区领导职权和运行制度等配套管理机制，也需要建立学区内硬件设施、师资流动、课程共建、活动开展等资源共享机制，还需要制订与出台人事调配、业务考核、后勤保障、质量考核评价等配套制度。然而，在部分省市学区探索中存在形式大于内容、过程重于效果的情况。

　　调研显示，部分省市学区涵盖的学校多种多样，如学校隶属单位不同，有省市直属学校、区县属学校或高校附属学校；学校类别不同，有高中、初中或小学等，这些学校由于隶属单位或类别的不同，在平时的资源共享、课程改革、教研活动中有可能在内容、时间等方面达不成共识，或难以取得共同认可的目标，因此没有合作或交流的平台，如此学区便成了形式化的管理层级，没有起到实质性的作用。同时，学区内成员学校还存在名校与普通校的差异，导致在教师资源共享方面仍然停留在名师上展示课、名师带徒、名师支教等，学区内教师资源的合理流动性还不够，主要以单方面传导为主，缺乏双向的交流与互动等。有些省市，学区内的部分学校职工认为，“学校本身教学任务就重，还要经常参加学区整体的教研活动，精力有限，很疲惫”，还有的认为“学区制效果不大，只是变换了一种形式，和原来的联片教研活动没什么区别，反而给学校各项工作带来了一定负担”。

　　学区间、学校间的资源共享出现“合作壁垒”。种种现象及问题的出现，主要归根于缺乏有效的配套制度和激励机制，激发不出学区活力，难以调动学区内成员学校、教师的积极性，学区改革仍可能停留在教育均衡的策略层面，和校际捆绑发展、校长轮换、师资互派、联动发展等策略较为相似，长此以往，改革进程难以提速。