作者简介：史华楠，扬州大学教育科学学院(师范学院)党委书记；沈娟娟，扬州市委宣传部干部管理处处长(扬州 225002)

　　内容提要：由于我国政府与学校和社会的特殊关系，运用“元治理”理论分析和指导教育管办评分离中政府角色定位非常契合。目前地方各级政府教育职能角色定位存在失准失当问题，正确认识“元治理”的实质及其政府“元治理”的功能和目标，是教育管办评分离改革至关重要的一步。推进教育管办评分离，需要通过顶层设计、权力配置、职能掌舵、行业监管、依法办学、培育市场、关系调整、协同互动等多个路径来实现政府“导向者”、“监督者”、“服务者”、“协调者”角色的整体型塑。

　　关 键 词：教育改革 管办评分离 政府角色 政府元治理

　　标题注释：本文系全国教育科学“十二五”规划2015年国家一般课题“教育管办评分离治理的政府角色研究”(BGA150037)的部分成果。

　　教育管办评分离是通过引入治理理念，实现政府宏观调控、学校依法办学、社会参与评价的多主体合作共治过程，是构建政府、学校、社会之间新型关系的先决条件，也是教育公共管理实现“善治”的重要标志。当前，教育管办评分离正进入“攻坚战”和“深水区”，面临着一些问题和障碍，政府应担当起政治责任和主导职责。学界普遍认为，在提高教育公共服务质量和效率、加快教育治理结构根本性变革方面，拥有一个对行使公共教育权力有责任、有担当的政府组织尤为重要。在教育管办评分离的过程中，政府教育职能转变的核心在于“由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变”。[1]由于我国政府与学校和社会的特殊关系，运用“元治理”理论分析和指导教育管办评分离改革中政府角色定位非常契合。

　　一、教育管办评分离改革政府角色的现实困境

　　从教育管办评分离改革的现状来看，政府角色存在越位、错位、缺位等失准、失当问题，出现这些问题的原因初步分析主要有以下四个因素：

　　1.教育行政职能转变缓慢，改革思维尚未形成习惯

　　有学者认为，在教育行政职能转变中，政府存在的问题主要是“部门职能交叉，多头管理，权责不清”；“没有依据学校特色提供指导咨询”；“对本区教育重大改革的调研不足”；“教育政策目标定位中市场化倾向强”；“社会公众参与少，评价主体单一”；“监督和检查过多”。[2]这些问题一方面表明，政府的核心教育职能被弱化，在服务、政策、法治、规划、评价和督导等职能范畴中，各项职能关系不均衡，核心职能和非核心职能无法有效协同发展，特别是核心的服务指导职能发挥不足。同时，政府在教育职能上越位和缺位问题并存，大多是部门权责不均导致职能边界模糊的结果。另一方面表明，政府作为强势群体利益的代表者，总是习惯于为学校当家做主，这直接导致政府作为宏观管理者的越位、错位和缺位。我们的调查也显示：目前政府的职能方式单一，常常忙于应付学校事务；多以行政指令和行政检查为主，很少有人真正沉下心去思考教育本质、教育规律、教育方向、教育质量、教育公平以及学校办学是否遵循了教育发展的规律和学生身心的成长规律等问题；对教育的规划和法律法规等制度层面的督政目前仍处于缺位状态；仍有八成左右的中小学校长不同程度地认为政府做了不该管、管不了、管不好的事情。

　　2.教育公共服务意识单薄，简政放权制度供给不足

　　在教育管办评分离治理中，政府的放权分权是必不可少的，而如何由政府主导统筹“教育分权”，则是普遍面临的难点问题。管办评分离改革的核心在于克服现行教育体制的弊端，要求政府和教育行政主管部门进行自我削权和自我约束，根据服务型政府的要求管理学校，引导社会力量广泛参与对教育和学校的评价监测。相对于传统的教育体制和官僚科层制，教育分权是一种全新的范式，可分为“横向分权”和“纵向放权”。“横向分权”就是在政府主导下科学划分政府、学校和社会三个主体的教育职能，合理构建管办评三个环节的分离关系；“纵向放权”则是政府为增强教育公共服务意识和落实学校办学自主权而进行的教育职能转变和行政方式变革。目前的问题是，“横向分权”的制度设计不足，“纵向放权”的政策供给不足。仅就基础教育领域的简政放权看，长期以来，政府全权掌握学校的人事权、财务权和各种资源调配权，学校基本上没有自主权，校长很多时候“有职无权”。近几年来，尽管教育体制深化改革使学校有了一定的自主空间，但由于“全能型政府”的意识根深蒂固，政府依然扮演着“划桨”的角色，严格控制着学校大小事务，有的通过各种显性或隐性的方式将学校人、财、物的权力牢牢掌握在手中，事关学校教育教学和改革发展的重要事项最终还是由教育行政部门说了算。

　　3.教育监管缺乏双重保障，学校自主管理无章可循

　　政府对教育的行政管理应该是宏观调控，重在把方向、给政策、解难题，不应该也不可能对学校的大小事务都亲力亲为。其实，对于政府对学校少管和精管的要求，在现实中比较容易达成共识，也可以通过研制政府职责的正面清单来加以落实，但是政府管理学校如何才算“管好”，则是一个很难把握和处理的问题。教育管办评分离中，“管好”属于深层次的问题，是改革政府的“管”不可回避的重要问题。放权与监管应是双胞胎，如果只有“放权”的行政行动，没有“监管”的配套制度，管办评分离只能是一句空话；如果缺乏政策层面上的保障制度和技术层面上的操作制度的双重保障，政府的“简政放权”改革很可能会中途夭折。目前，各级地方政府在“管好”方面尚未建立起完整而系统的支持制度，不仅缺乏政策层面上的保障制度，更缺乏技术层面上的运作办法，使得政府对学校自主管理的鼓励和引导不足，在具体的操作环节上无制度和章法可循，管办评分离改革举步维艰，在短期内很难有大的突破。

　　4.政府评价机构改造不力，社会中介组织发展缓慢

　　《教育部关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》提出，要“推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度”，“支持专业机构和社会组织，规范开展教育评价”，“切实保证教育评价质量”。教育评价改革的核心问题是如何解决评价组织的权威和公信。从理论上讲，社会评价组织在教育领域可以有两个来源，一是对附属于政府部门的评估机构(即官方中介组织)加以改造，赋予这些机构以督政和督学的职能；二是大力培育社会中介组织，包括社会团体和民办非企业组织，凭借其专业权威对学校教育教学活动的效果和人才培养质量进行评价，让这些组织独立履行评估检测的职能。而目前的状况是，在教育评价方面政府评价机构依然“挑大梁”，教育评价主体单一，政府评价机构改造缺乏动力，社会评价组织发展迟缓，能够独立担当教育评估的社会中介组织依然缺乏。其中的重要原因是，官方中介组织往往得到政府的资助和扶植，长期附属政府的地位和“吃皇粮”的待遇使他们缺乏进行自我改造的动能；相应地，社会中介组织的发展又取决于政府让渡的自由空间，其独立性和自主权一般由政府掌握，由于政府的权责不明晰导致社会中介组织的独立性和自主权缺损，这无疑是社会中介组织健康发展面临的制度障碍。