作者简介：陈良雨，南开大学政府管理学院 博士研究生(天津 300071)

　　内容提要：政府作为教育治理的核心主体，其能力的正确施展是推动教育治理现代化不可或缺的重要力量。然而，政府在施展能力的同时，往往倾向于过度依赖或盲目自信过去的成功治理经验，从而制造“能力陷阱”。在教育治理现代化的语境中，政府能力陷阱主要表现在单一行政性教育治理手段的沿袭、教育决策集权性治理方式的倚重、教育公共服务参与的单中心倾向以及教育治理风格上管理与服务关系的失衡。政府能力陷阱在某种程度上延缓了教育治理现代化的进程，因此，要攻破教育治理现代化中的政府能力陷阱，关键在于政府对权变型教育治理思维、有限型教育治理能力、学习型教育治理模式、创新型教育治理方法的理解与应用。

　　关 键 词：现代化 教育治理 政府能力陷阱

　　标题注释：本文系天津市教育科学规划课题定向委托重点项目“推进教育治理体系和治理能力现代化研究”(HEXⅣ1001)的部分成果。

　　教育治理是国家治理的重要组成部分，关涉国家对教育发展的宏观战略布局，教育治理现代化对于国家治理现代化以及国家在教育管理领域的科学化、民主化和法治化，具有不可忽视的价值。教育治理现代化意味着教育治理经由传统向现代的转型与变迁，是教育治理的质变过程，它不可能一蹴而就，而是一个渐进发展的过程，同时也是不同治理主体共同参与的合力的体现。由于我国的特殊国情，政府在教育治理过程中具有强势地位，同时也具备主导教育治理现代化过程的能力，因此政府能力对教育治理现代化具有重要作用，且是教育治理现代化进程中不可忽略的重要主题。

　　从当前的研究状况来看，大多数学者在探究教育治理现代化的同时，都会或多或少地触及政府能力，并将其作为教育治理现代化的重要变量加以分析。如有的研究在探讨教育治理能力时，主张政府转变职能、简政放权等；[1]还有的研究指出政府职能转变、合理配置权力对教育治理体系现代化的作用等等。[2]这些研究从不同角度指明了政府能力与教育现代化的关系，以及政府职能发挥对教育治理现代化的重要意义。然而，政府能力在某种程度上也是一把双刃剑，我们在试图促使政府施展能力的同时，也往往容易忽视政府制造的“能力陷阱”。本文引入能力陷阱概念，并通过研究教育治理现代化中政府能力陷阱的表现形式、不利影响以及匡扶路径，为进一步推动教育治理现代化进程提供策略与思考方向。

　　一、政府能力陷阱及其在教育治理中的表现

　　政府在教育治理中的地位与作用不容忽视，其有效参与是教育治理能力现代化的重要组成部分。然而，由于思维模式的固化或者路径依赖的羁绊，抑或是对传统治理方式的过分自信等，政府往往也会陷入治理能力陷阱，无法有效发挥政府的参与作用，甚至对教育治理现代化造成障碍。

　　1.何谓能力陷阱

　　能力陷阱的概念在当前的研究中并不广泛，主要运用于企业的组织行为。有观点认为：“能力陷阱是指企业在变化的环境中，不能抛开过去做事的成功方式去寻求新的方法，因而阻碍变革和创新。”[3]也有观点将能力陷阱理解为组织对过去经验的过分倚重，如果不加以妥善处理，将会对组织能力构成威胁，不利用组织探索和利用有助于建构竞争性优势的知识资源。[4]还有研究显示，“能力陷阱是Levitt和March首先提出的一个概念。能力陷阱概念直指这样一个事实，即核心能力并非总是线性积累的，核心能力积累的过程可能是一个曲线，甚至会进入一个凹陷”。[5]综上所述，能力陷阱可以理解为：由于行为主体过分倚重过去的成功经验或方法，而忽视具体情境的变化，以致无法有效适应新环境、解决新问题，并致使以往所积累的能力遭遇限制、阻碍等情形。能力陷阱一方面意指行为主体对所积累的经验、方法、技能等的过分自信与崇拜，习惯于沿用过往所谓的“成功秘诀”；另一方面涉及行为主体缺乏权变思维，无视环境的变化以及行为的变革。

　　2.政府能力陷阱及其在教育治理中的表现

　　在行动惯性的影响下，任何行为主体倘若忽视环境的变迁且缺乏革新观念，很可能导致能力陷阱的产生，作为行为主体之一的政府也不例外。政府能力陷阱是指政府过分依赖、崇拜以往较为成功的经验、技能或方法，随着环境的变迁，其过往积累的经验难以应对新环境、新问题，从而导致政府在能力发挥上陷入困境的情形。尽管政府以往所积累的成功经验对教育治理意义重大，但过分依赖以往的经验和技能，忽视教育治理环境的变迁，必将导致政府对自身的盲目崇拜，从而制造能力陷阱。教育治理过程中的政府能力陷阱主要表现在以下几个方面：

　　首先，单一行政性教育治理手段的沿袭。计划经济时期，政府管理社会的手段较为单一，其中，行政手段是政府管理教育的主要手段。行政手段往往表现为“命令式”、“动员式”与“即时性”，这种方法在国家处于低度发展且教育亟需提升的时期，能够带来命令执行上的高效率，政府管理的效果也较为显著，从短时期来看有利于达成政府的既定发展目标。这种手段在计划经济阶段可以视为政府的“锦囊妙计”，确实也在一定程度上推动了教育的发展。但随着社会环境的变迁，若政府仍然按照管理行政机构的模式来管理学校，用命令、指令等指挥学校的发展，将使政府的教育治理缺乏科学性，违背教育治理的规律，这种单一的行政手段在现代化的教育治理中最终显得乏力。现代教育治理更崇尚多手段的综合应用，诸如法律、法规、政策等等，在现代化过程中，制度性、稳定性以及持续性才是教育治理追求的目标。

　　其次，教育决策集权性治理方式的倚重。在计划经济时期，政府的教育决策权高度集中有利于政府对教育部门、学校及其相关教育组织的直接管理和控制，行动迅速、步调一致、效率较高是该时期的主要特征。同时，在教育落后且教育任务相对简单的时期，政府掌握教育决策权并接管学校办教育，往往有利于将教育水平提升至一个新台阶，教育决策权高度集中的优势一目了然。然而，在现代化的教育治理情境中，教育公共事务日趋复杂，学校及相关的社会组织迅速成长，加之政府难以避免教育治理参与中的有限理性，使教育决策权的高度集中难以适应教育治理环境的变化，因此，诸如学校办学自主权问题、社会组织如何分享教育决策权问题等逐渐受到学界的争议。有关决策权的调整是构建教育治理体系的关键，更多教育治理主体的参与，意味着在相关事务上更高程度决策权的分享。[6]在教育治理现代化进程中，政府不可能也不能够完全、绝对垄断教育决策权，因为作为微观教育治理主体的学校、社会组织更清楚自身的发展，在如何应对教育公共事务上也更具话语权。因而，政府在保留必要的宏观决策权的前提下，推进一部分决策权在不同教育治理主体间的共享，让学校和相关社会组织在法律允许的范围，围绕教育发展的相关问题自我决策、自我管理，既是教育决策科学化、民主化的必要条件，也是教育治理现代化的重要保障。

　　再次，教育公共服务参与的单中心倾向。在传统管理模式下，政府近乎是教育公共服务的唯一主体，由于受特殊发展阶段的影响，政府在教育公共服务参与中的一元主导，在一定程度上保证了教育公共服务的数量与质量，使教育计划的执行环节与教育决策内容相一致，保障了国家教育战略在预定的轨道上运行。在特殊的历史时期，政府理应有能力承担教育公共服务供给的重任，但在市场经济条件下，我国的教育环境已经发生了质变，而政府在教育公共服务参与中的单中心倾向依然未减，挤占了社会力量对教育公共服务的介入。以2009年为例，“我国民办高校在校学生446万人，仅占全部高校在校学生2979万人的15％，民办中等教育在校学生981万人，仅占全部中等教育学生10130万人的9.7％，民办初等教育在校学生502.8万人，仅占全部初等教育在校学生10282万人的4.9％；同时，在教育公共服务中，社会资本平等准入遭遇门槛；官办与民办在财税政策上区别对待等”。[7]教育治理现代化是教育治理主体的现代化，它要求多元治理主体的共同参与；而政府当前在教育公共服务上的强势参与行为，无疑打上了“单中心”倾向的烙印。传统的教育管理思维尽管取得过暂时的成功，但在变化的环境中，也会为教育治理制造能力陷阱。

　　最后，教育治理风格上管理与服务关系的失衡。管理与服务既是政府的治理风格，也是政府教育治理能力的体现。管理思维与模式在推动我国教育发展方面，尤其是在社会力量弱小且教育问题突出的时段，政府的管理能力不仅有助于改善教育现状，还能为教育的进一步发展奠定基础。在教育治理过程中，尽管政府的管理不可或缺，但管理风格已经不再适用于微观的教育公共事务，为教育提供优质高效的服务已成为教育治理的关键之一。然而，政府在教育方面的管理风格和力度却依然未减。相关教育治理的调查研究显示，“不少政府机关和公务员在角色定位上仅注重其作为权力者的身份，而忽视其权力来源和权力行使的根本宗旨，背离了政府存在的基本价值，依然是管制型而非服务型的政府治理风格”[8]。在当前的教育治理环境下，政府应该把重点放在宏观教育管理上，突出政府在教育行政职能上的服务性，为其他教育治理主体的参与腾出空间并提供帮助，这才有助于教育治理体系的完善。否则，传统的管理风格难以与变化的教育治理环境相适应。