作者简介：康宁，北京大学管理学博士，研究员，现任中国教育出版传媒集团副董事长，主要研究方向为高等教育经济与管理。北京 100089；张其龙，新西兰奥克兰大学教育学博士，现任新西兰国立理工学院高级讲师，主要研究方向为早期教育，跨学科比较教育。新西兰 罗托鲁瓦 3046

　　内容提要：政府、市场和大学之间相互依存却又相互“博弈”的关系在高等教育资源配置这一环节中表现得淋漓尽致。通过对西方国家最近十年有关高等教育资源配置实践的英文学术文献的层剖缕析，我们发现：(1)由于种种原因，西方的大学已经告别“衣食无忧”的时代，它们已经不能完全依赖政府的财政资助而生存，相反，它们几近依赖乃至屈服于市场，而这不仅已经导致学生经济负担的加重，而且可能将颠覆西方大学的宗旨；(2)为了解决大学自治和大学社会责任这一对矛盾，西方国家普遍实施基于业绩的资助制度，然而因为复杂的原因，这一制度本身存在一系列难以解决的问题；(3)伴随着新一轮高等教育的国际竞争，西方国家非常重视大学的国际化、促进和优化捐赠制度以及实施向需求侧(学生)倾斜的资助制度创新。

　　关 键 词：高等教育 资源配置 资助创新 国际化

　　标题注释：国家社会科学基金教育学项目“我国高等教育资源配置转型程度趋势研究”(BFA110031)。

　　作为1978年以来中国教育改革的逻辑起点，我国高等教育大众化迄今已取得举世瞩目成绩，高等教育从极端稀缺发展到全球规模第一。是依靠怎样的力量完成了这个过程?又要在怎样的起点上实现更高的效益选择?这都离不开一个重要命题，即选择什么样的资源配置方式以达到发展的目的。改革开放前后中国高等教育走过了截然不同的道路，37年的高等教育转型与制度变迁的一条有效路径选择，是中央政府主导下的正式制度安排与各地方和大学的自主创新及竞争性机制的结合。在新一轮全球化一流大学的竞争下，政府与市场各自在高等教育资源配置中又扮演何种角色?尽管国情不同，但鉴于高等教育的自身规律，西方国家在高等教育资源配置领域遇到过的问题及其解决办法，对我国转型期高等教育资源配置的制度创新有重要启示作用。因此，本文借助“系统文献综述”①的研究方法，较系统地呈现和透析最近十年英文文献中描述的西方国家高等教育资源配置实践的主要特征和趋势，以期为我国高等教育资源配置提供参照②。

　　一、大学正被迫减少对政府的财政依赖而屈服于市场

　　(一)欧洲和英国高等教育“全民福利”时代的终结

　　研究者普遍认为，尽管传统上很多西方国家特别是欧洲福利国家将高等教育视为公共事业和全民福利，但这一传统正在被摒弃。在十余年前的英国，看到越来越多的国家实施高等教育收费并放开收费标准，很多人已经认为免费高等教育的政策理念过时、不可持续。2009年，英国高等教育的主管部门由教育部变为掌管行业政策的商务、创新和技能部。这一转换标志着英国的高等教育政策制定已经直接交给规范的市场机制。英国《2011年白皮书》的新政策目标包括：减少政府赤字并同时维持或增加高等教育收入；通过促使高等教育更多满足学生需求而优化学生经验。这些政策可以视作以新自由理论为基础的市场导向[1]。为稳固、强化这一消费者导向的市场机制，《2011年白皮书》注重有关毕业生就业和收入所得的信息，这使得高等教育市场被定义为就业市场的代理[1]。Choi(2015)认为这些新政策建立了现代资本主义经济中典型的规范的市场机制[1]。对这一市场化性质，Williams(2012)进行了更为直白的表述：“2011年公共支出的削减代表着高等教育政策的根本性变化。高等教育从被视作一项公共服务，变成被明确地认定为主要为个人谋利的活动。政府的角色现在只限于质量规范和在有明显市场失败可能情况下进行服务购买”[2]54。值得注意的是，价值观趋于保护公共事业、反对市场化的英国工党在本世纪初也不得不加入到这一全球趋势中，因为正是在工党执政的1997-2010年间，英国终结了普遍免学费，开启了学费大涨的时代。因此，有人认为高等教育市场化对传统上反对公共事业市场化的工党来说是一个魔咒[3]，在党内饱受争议。如工党议员Ian Gibson博士在国会辩论时质问他的工党同僚：“难道我们要将市场化、市场力等进行到让教育和高等教育丧失其原有的目的意义吗?”[3]87。

　　(二)大学的私有化和公司化趋势

　　这一趋势很明显，本文仅以英文文献中的日本和澳大利亚为例。日本文部科学省早在2004年便颁布《国立大学法人化法》。该法案旨在授予大学校长裁量权，鼓励大学的财政独立和行政自治。该法案改变了国立大学的司法地位，由政府拥有的公共机构变成了独立的公共行政机构。通过公立大学公司化，公立大学的创立者可以是任何非政府法律实体，但是公立大学的性质保持不变[4]。

　　在澳大利亚，“Nelson改革”(2000-2008)的一个主要目标便是将大学改造成公司实体，从而符合盈利、提高效益和生产率等新自由主义理念。也是在此期间，国际学生作为潜在的收入来源被充分认识，而海外学生教学被重新归类，由“援助”类别变为“贸易”类别[5]。实际上，出于同样“提高效益”的宗旨，大学公司化在更早的“Dawkins年代”(1987-1991)便已有迹可寻。“Dawkins年代”若干改革议题中，便包括“改变大学理事会的构成使其更像公司董事会”[5]452。尽管大学公司化已成为政策主流，但对此有不少反对的声音。大学公司化后彻底改变了大学传统的学术社区集体决策的常规，而代之以由大学行政部分、政府官员和工商代表组成的由上而下的管理系统[6]。由于经理们经由一个由校外人士控制的校董会任命并对其负责，这些经理就没有特别的理由要按大学内部的支持程度行事。而事实上的动因恰恰相反，经理们努力迎合的校董会成员恰恰是个个持有公司董事会的思维而非学术团队的思维。这会反映到大大小小的事物当中，小的方面的例子便是公司化的语汇，如大学的“品牌”，好像大学是一个销售洗衣粉的机构。更重要的变化是在管理和学术之间权力关系的逆转。如今澳大利亚大学普遍感到学术团队文化被管理主义者文化取代，大学的经理们视自己为大学社区的主人而不是公仆。现在大学的管理层撇开教职员工专断大学的公司化目标，而不是协助教职员工实施共同的目标。这都表明大学的管理层已经严重脱离员工，从而有害于他们管理的机构[6]。Allan Patience教授的案例便是明证。他当时是维多利亚理工大学政治学教授，也是学校教师推选的大学理事会成员。由于他批评了一项资源分配计划，包括花费10万澳元用于一个体育馆内公司展台，学校曾一度切断他的工作邮箱和对其的科研资助，理由是他的批评构成诽谤，但大学随后拒绝提供这项指控的依据[6]。Harris(2014)认为这一案例的惊人之处不仅在于对学术自由的侵犯，更表明由于大学学术社区推选的成员在理事会中占少数，理事会成员的职位并不能提供任何保护[6]。

　　(三)财政拨款的递减趋势和学费的递增趋势

　　大学的市场化、私有化和公司化以及全球经济的放缓，带来政府直接资助的大幅减少和学费的大幅增加，最近十年的相关英文文献充斥着对这一趋势的渲染。1980年，英国《公共费用白皮书》宣布高等教育费用在此后三年间削减15%。这是战后英国政府投入高等教育资金的首次减少，而此前已经削减了用于资助非欧盟国际学生的费用[2，7]。1990年，英国开始对国内和欧盟学生逐步用由学生支配的贷款代替由学校支配的助学金。英国1998年《教学与高等教育法案》规定入学时须缴付的1000英镑学费，用学生贷款支付，次年实施。自此，英国高等教育普遍免学费的时代终结。英国2004年《高等教育法案》将可依据毕业生收入标准(年薪15000英镑以上)要求偿还的可变的学费标准提高到上限3000英镑，于2006年生效[2]。此后，学费上涨至6500英镑，而英国《2011年白皮书》又将学费上限提高到9000英镑[7]。由学生贷款取代助学金的实质在于把政府直接拨给大学的学费补助转化为由学生决定向谁支付，从而赋予学生的购买决定权。通过将学费上限上调(由3000英镑到9000英镑)，大部分的政府资金流向学生贷款，而给大学的直接拨款相应大大减少。这一政策将经济权力从政府和大学转移到学生消费者，并造成价格的大幅浮动。最关键的是，因为大部分毕业生将达到偿还贷款的最低收入门槛，从长远看，该政策是减少政府开支的[1]。Carpentier(2012)认为，英国《2011年白皮书》将由学生贷款支付的学费上限从6500英镑提高到9000英镑，可以看作未来更长时期趋势的一部分[7]。