作者简介：劳凯声，首都师范大学教授，博士生导师，北京 100048。

　　内容提要：近年来，高等学校出现了若干改革新动向。通过治理改革超越传统管理，解决高等学校的行政化问题是一条可能的改革出路。尊重学术自由，营造宽松的学术环境是高等学校对待学术争端问题的特有方式，已成为高等学校改革和发展的一项重要内容。学术权力是一种介于自由与约束之间的支配力，为有效防止行政权力对学术的干预，须对学术权力与行政权力作出必要的区分。大学自治是高等学校实现学术自由的前提，应通过章程保障高等学校的自主办学地位。高等学校的改革发展正发生某种变化，不同以往的改革条件正在积聚，一种变革的新形态正等待出台。

　　关 键 词：高等学校改革 学术自由 学术权力 大学章程 大学自治

　　历经30年教育体制改革的高等学校，近两年开始出现某种变化。这些变化虽然还未完全确定，但已涉及改革的价值取向、动力机制、改革手段和改革路径等方面，从而给改革提出了问题。了解高等学校改革的实际变化及其影响，把握高等学校改革的未来发展方向是有意义的，因为当前高等学校所面临的许多问题，都可以从中找到原因。

　　一、当前高等学校改革的若干新动向

　　近几年，高等教育政策演进中出现的若干值得关注的新动向，表明高等学校改革正在发生某种变化，改革有可能步入一个新的发展阶段。

　　一是2014年国家教育体制改革领导小组办公室正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》，这意味着在我国已经持续了30年之久的高等学校体制改革在动力机制方面可能会出现新趋势。这次由最高决策层批准的两所大学的综合改革与以往的变革有着极大的不同，改革方案最初由学校自己设计和提出，经过决策层批准后由两所大学自己组织实施，因此与先前的自上而下的改革不同，这是一种自下而上的改革。

　　二是2014年最高决策层提出了治理改革的社会发展新思路。按照全球治理委员会1995年对治理所作的界定，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。[1]高等学校的治理可以理解为学校内外不同利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，是决策权力在利益相关者之间的配置与行使。治理的重要性在于它不是一般意义上的管理，因此推进治理改革的进程有可能冲击当前高等学校的管理理念、管理体制，管理方式及管理能力等。

　　三是2014年教育部出台的《高等学校学术委员会规程》(以下简称《规程》)，依据2010年《教育规划纲要》提出的“尊重学术自由，营造宽松的学术环境”的要求，明确规定了高等学校的学术自由，这表明学术自由开始获得法律的认可和保障。尊重学术自由就是尊重高等学校的使命和价值，因为没有学术自由，高等学校就不能实现其功能，也很难对推动社会发展作出应有的贡献。就此而言，以法律的形式确立高等学校的学术自由是一种进步，值得期待。但学术自由不应仅限于教育教学领域，不应止于所谓的行为规范，学术自由应成为贯穿高等学校各个方面的一种精神。高等学校应是知识创新的场所，是社会进步的基石，如无学术自由作为大学文化的基石，就会窒息其对知识的探求，甚至给人类发展带来深远的负面影响。

　　四是《规程》以法律的形式把学术权力作为高等学校的自主办学权力确定下来，规定了这项权力的行使主体、内容、行使的程序等，这意味着在高等学校，除了法律所规定的党委、校长以及具有参与、监督权利的教代会、学代会等权力主体之外，又确立了一项新的权力即学术权力及其行使主体学术委员会，其意义在于为高等学校的学术权力提供明确的法律依据。高等学校在改革过程中虽已获得了一定的办学权力，但主要是学校的经营管理权，而高等学校自主办学中的一项重要权力——学术权力由于缺乏明确的法律依据，则还存有相当多的问题。因此，《规程》的施行会在高等学校学术自主和自治方面出现某种新迹象。

　　五是根据《教育规划纲要》的部署，从2012年开始，教育部启动了高等学校的章程制定工作。高等学校章程是高等学校制定的有关学校内部管理的总括性文件，是高等学校行使“准行政立法权”的产物。现代大学管理之所以需要章程，是由学校组织的特殊性所决定的。高等学校管理是高等学校办学自主权的重要组成部分，涉及政府与学校、管理者与被管理者、组织与个体的关系，涵盖组织的地位与职责、个体的权利与义务、纠纷的调处与解决等方面。而高等学校章程作为国家高等教育立法体系以外的、与高等学校内部管理密切相关的制度规则，涉及高等学校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等一系列高等学校办学的重大问题。因此高等学校章程之于现代高等学校管理而言，其价值不言而喻。

　　由以上列举的新动向为开端，高等学校的改革发展似正发生某种变化，不同以往的改革新条件正在缓慢积聚，一种教育变革的新形态正在等待出台。

　　二、推进治理改革，解决高等学校的行政化问题

　　高等学校行政化问题是当前社会各界普遍关注的改革难题之一，反映了高等学校运行机制的一种不正常状态。高等学校在其发展过程中产生的某些问题使许多人以为政府对学校的强势干预是必要的，并把高等学校的行政化看成政府干预的必要代价。但是，当前高等学校的许多问题并不是一个简单的通过政府干预就能解决的问题，正如我们已经看到的，高等学校的这种行政化倾向给高等学校带来的更多是弊而不是利，教育行政部门的过度干预直接涉及了本应由高等学校自主决定的办学事务，使学校的功能难以充分发挥。高等学校行政化强化了学校的官本位性质，学校组织形式背离大学的文化特征，官场习气侵蚀大学组织，学术创新功能受到抑制。受行政化的影响，对教师的使用和管理都被纳入以权力为基本要素的行政框架之中，教师的学术工作不受重视，弃教从政风气蔓延。高等学校的行政化倾向严重损害了高等学校的自主办学地位，其办学活动直接或间接地受制于政府的行政管理，高等学校成为事实上的政府下属机构。

　　高等学校的行政化问题其实是一个体制性的问题。当1985年的教育体制改革提出简政放权时，学校的办学权基本由政府控制，这意味着只有通过政府向学校的放权才能使公立学校真正获得办学自主权。由于被下放的国家教育权有一个向学校办学自主权转换的过程，因此这一放权的难度之大远远超过了国家权力系统内部的放权，一些原先属于政府行使的权力虽已下放给了学校，但由于这种放权缺乏明确的法律依据，在实践中还会出现权力回收或者行政干预的问题。

　　在中央决策层推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观改革形势下，高等学校的去行政化改革朝什么方向努力、在什么地方聚焦、于什么环节着力已经越来越清晰。高等学校的行政化问题已有解决的可能性，这就是通过高等学校的治理改革，完善内部治理结构，增强治理能力，由此超越传统的学校管理，并进而解决高等学校的行政化问题，这是一条可能的改革出路。

　　治理是新的治国理政理念和方式，就高等学校的组织特性而言，治理与传统管理的区别在于以下几点。

　　第一，传统管理的权力结构是以统一领导为基础的纵向型结构，更强调科层之间的命令与服从；而治理的权力结构则是以平等协商为基础的横向型结构，更强调不同意见的多元并存。

　　第二，传统管理的管理主体是一元化的，政令畅通，一体遵行；而治理主体则是多元化的，主体间责任界限相对模糊，通过商谈机制和公共决策机制达到一致。

　　第三，传统管理以支配为目的，更具确定性；而治理则以协调为目的，更具包容性、依存性和互动性。

　　第四，传统管理强调通过正式的制度作为管理依据；而治理除了正式的制度外，更强调非正式的制度和主体间的持续的相互作用。

　　高等学校组织的功能特殊性表明，由于价值取向的不同，传统的行政管理体制不利于高等学校应有功能的发挥，而治理就其要义而言显然更易与学校组织相契合。为此，高等学校的改革发展应当通过治理改革，建立以治理为基本理念和基本运行方式的新型组织运行机制。