摘要：自从中国的基层信访成为问题以来，中国政府就开始探寻有效的治理方式。尽管各级地方政府在信访治理的问题上作出了诸多努力，但总体效果似乎很难令人满意。当前中国信访的“治访循环”现象的出现，与中国基层信访的“适应性治理”方式有关，即政府注重治理的结果，而忽略治理过程；突出治理策略，却排斥治理原则。为此，需要向“包容性治理”转型，通过政策过程、权力运行、程序实施和行动方式的包容，限制公共权力、遵循治理程序和法治秩序，向民众开放表达通道、吸引社会组织的广泛参与来实现。中国法治化步伐的加快，行政分权的逐步推进，政府职能转型以及社会组织的培育壮大，为“包容性治理”实施提供了可能。

　　关键词：“包容性治理”/“适应性治理”/基层信访/政府治理

　　作者简介：尹利民(1969-)，男，江西永新人，政治学博士，西南政法大学博士后，南昌大学公共管理学院教授、博士生导师，江西 南昌 330031；万立超(1992-)，男，江西南昌人，南昌大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，江西 南昌 330031

　　基金项目：本文为国家社会科学基金项目“包容性治理研究”(16BSH012)和江西省社会科学“十二五”规划项目“加快江西省小城镇建设研究”(14SH01)的阶段性成果

　　一、研究背景与问题

　　自从中国的基层信访成为问题以来，中国政府就开始探寻有效的治理方式。党的十八届三中全会明确提出：要改革中国的信访工作制度，以控制社会稳定风险的出现。以此为指引，国家信访局也提出要通过“重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访”等更具灵活性的信访治理政策，把信访问题控制在属地、遏制在萌芽状态，进而从源头上化解中国基层的信访问题。

　　尽管各级地方政府在信访治理的问题上作出了诸多努力，但总体效果似乎很难令人满意。正如孟建柱所言：“当前，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。”[1]笔者2014年在A省信访局的调查显示，与2013年相比，信访总量仍然处在高位运行状态，集体访、赴京访没有明显下降，全省县以上党政信访部门共受理信访总量32.95万件，同比上升7.3%。另据中国社会科学院单光鼐的研究，全国每年15人以上的群体性事件稳定在10万起左右，其中多与信访有关联[2]。可见，中国基层信访形势依然不容乐观。

　　为什么中国的信访问题会如此突出？政府的治理可谓不遗余力，治理效果却不尽如人意，是源于信访制度本身还是信访治理方式的问题？或兼而有之？中国基层信访问题的化解到底需要走一条什么样的路？

　　在学界，有学者把中国基层的信访问题归结为信访制度，认为废除信访制度是终结信访问题的根本之策[3]。当然，也有学者对此表示反对，认为简单废除信访制度并不能从根本上解决问题，正确的做法应该是改革信访制度，使之与中国的法治相适应[4]。而实务部门则把希望寄托在治理方式的推陈出新上，比如，“领导包案”“领导接访”等，以此来解决中国基层社会的信访问题。

　　然而，中国的社会环境在不断发生变化：一方面，中国的经济仍然在快速发展，社会结构在悄然发生改变，但国家试图对社会的强渗透并没有停止；另一方面，中国的社会力量却在逐步成长，其对国家或政府实施集体的控制力逐渐增强。如此，使得中国基层的信访治理实际上处在国家与社会的双重挤压之下。现有的信访治理方式，显然无法满足当前中国现实的需求，需要我们加强社会治理的创新，朝着一种更为包容性的治理方向迈进，即向“包容性治理”转型。那么，“包容性治理”包含哪些要素？在中国现有的制度框架下，何以可能？这些正是本文拟研究的核心问题。