一、发展援助体系的缺陷

　　在经历了二战后的经济复苏和高速增长后，欧美发达国家出于战略竞争的考虑，从20世纪60年代开始有系统地进行对外援助，以增强对发展中国家的影响力，同时也希望提升它们的经济发展水平。新古典经济增长理论认为充分投资是实现经济增长的关键要素，而投资不足是发展中国家经济增长缓慢的主要原因。在这种观点影响下，经济合作与发展组织（OECD）于1961年成立了发展援助委员会（DAC），提出了官方发展援助（ODA）的概念，建议发达国家将国民总收入的0.7%用于援助发展中国家。发展援助体系由此形成。

　　然而，援助是否有效一直是国际发展研究领域最有争议的话题之一。尽管在微观层面上，援助项目在救助贫困、减少传染病、降低婴儿死亡率等方面都有积极贡献，但许多实证研究显示援助效果受国内治理环境的影响很大，总体上对受援国的经济增长没有明显效果。另外，援助项目往往忽视了国家能力和发展道路的差异性。在经济发展水平很低的情况下，发展中国家的治理能力也很弱，很难单纯依靠制度建设来带动经济发展。而且，如果没有适当的工业基础，单靠贸易自由化无法让欠发达国家实现持续发展，反而可能会加剧发达和发展中国家间不对等的经贸关系。

　　实际上，援助与贸易投资缺少互动，难以产生规模效应。长期以来，尽管发达国家是发展援助的主力，但许多发展中国家却很少受到商业资本的青睐。由于无法吸引投资，低收入国家只能依靠援助来维持其经济基本运作，经济发展也就只能长期陷入低水平循环。

　　二、传统南南合作的不足

　　南南合作是发展中国家基于团结理念，在共同的反殖民反霸权诉求下形成的广泛合作框架，覆盖政治、经济、社会、文化、环境和技术领域。

　　然而，南南合作在经济领域却缺少明确的制度架构。20世纪70年代，由于发达国家普遍陷入经济危机，南南经济合作曾一度受到重视。但是，随后出现的拉美债务危机却中止了南南经济合作的发展势头。1985年，南南贸易仅占全球贸易总量的5.1%，降到了历史最低点。为什么南南经济合作在20世纪进展如此缓慢？

　　一方面，发展中国家内部缺少强烈的经济合作动力。由于发展中国家普遍经济发展水平不高，工业化尚未完成，不具备大规模制造业生产的能力，出口以原材料和初级产品为主。因此，南南合作的重点一直是技术合作和知识交流。尽管中国、印度、巴西等国都有很长的对外援助历史，但援助规模很小，而且重点在于技术援助。另一方面，国际经济体系也没有为南南合作创造足够的外部空间。在传统的贸易框架下，发展中国家只能靠出口初级产品以换取发达国家的工业品。受到依附理论的影响，许多发展中国家都采用了进口替代工业化战略，希望通过补贴和保护来发展资本密集型制造业，建立完整的工业体系，从而减少对发达国家的依赖。但是，保护国内市场对发展中国家之间的经贸往来限制更大。此外，南南合作也缺少有效的国际协调机构。联合国贸发会议和南方委员会是推动南南经济合作的主要多边机构，但发达国家是这些机构的主要资金提供者，因此在议程设置上没有推动南南合作的强烈愿望，甚至阻挠发展中国家的集体行动。

　　在20世纪的后半期，南北差距巨大而南南国家之间经贸往来有限，南北双方对发展问题的认识也有很大差异。发展援助和南南合作基本在不同的轨迹中运行，呈现出迥异的态势。发展援助构成了国际发展的基本体系和规则。

　　反观发展中国家，尽管有寻求不同于发达国家的发展模式和路径的愿望，但它们对发展的优先目标差异较大，导致南南合作难以有实质进展。

　　三、21世纪以来国际经济结构的变动及其趋向

　　进入21世纪以来，随着经济全球化的持续扩张，国际经济结构发生了许多重要变化。这些变化表现在以下几个方面。

　　第一，南北国家之间总体差距缩小，南南国家之间分化明显。世界经济结构已经由传统的中心—边缘式的单一循环逐渐演变为更复杂的双循环。从财富分配来看，全球也不再是富裕的发达国家和贫穷的发展中国家的简单两分。发展中国家之间的发展差异日益明显。发展较快的新兴经济国家兼具了援助国和受援国的双重身份，使它们在国际发展上的目标更加谨慎和务实，愿意以合作互惠的方式参与，而不是单纯的无偿援助。

　　第二，国际资本的构成更多元，流动方向更分散。国际私人资本流动加速降低了援助资金的重要性。国际援助在发展中国家的资金构成中的比例越来越低。国际援助在发展中国家经济中的地位正在被边缘化，而外资的重要性则持续上升。新兴经济国家也成为重要的国际资本输出国。

　　第三，全球市场整合改变了发展中国家融入国际市场的方式。20世纪90年代以后，全球分工逐渐从产品和行业的国际分工转向成生产过程的国际分工。全球价值链逐渐形成并不断延伸。中间产品生产推动了发展中国家间的贸易往来。新兴经济国家和低收入国家之间的发展梯级已经形成。经贸关系中的互补性将上升而竞争性将下降。进入21世纪以后，发展中国家间的贸易关系开始加速发展。

　　第四，发展中国家的发展理念趋同，发展问题范围扩大。进入21世纪以来，由于联合国千年发展目标（MDGs）和可持续发展目标（SDGs）两大倡议的实施，发展中国家对发展的认识逐渐趋同，发展目标变成了“翻越同一座山”。经济增长和工业化成为发展的核心特征。基础设施建设在经济发展中的作用也被广泛认同。

　　四、新型发展合作的特征与结构关系

　　面对国际经济结构的变化，国际发展合作方式由此发生了较大改变，发展援助和南南合作这两个长期分割的模式开始趋同，显现出一些新特征，主要体现在对象国关系、合作领域、方式和渠道方面。

　　从主要对象上看，新型发展合作主要是指建立在新兴经济国家同中低收入国家之间的发展伙伴关系。由于经济发展阶段的差异，新兴经济国家同中低收入国家之间的经贸往来具有很强的互补性。这种发展伙伴关系是在发展合作过程中形成的互利互惠关系。

　　从领域和方式上看，发展援助以无偿援助和优惠贷款为主，主要投向受援国的教育和医疗等社会基础设施领域。新型发展合作则是把重点转向以经贸为基础的实质合作，特别是经济基础设施和生产活动，加强官方援助与贸易投资的互动，以工业化发展为基础。

　　在合作渠道上，发达国家主要通过双边渠道向发展中国家提供援助，占60%左右。但也有相当部分的援助通过世界银行等多边发展银行提供。新型发展合作则出现了双边和多边共同发展的趋势。

　　新型发展合作模式主要通过以下三个渠道来实现。

　　第一个渠道是通过国家间合作来划分参与方的责权界限。新型发展合作延续了南南合作中的独立、平等、互利的原则，是一种平等伙伴式的合作，而不是援助国与受援国间不对等的合作。这种平等合作，可以更清楚地界定参与方在发展合作中的责权界限，能够更充分地调动各参与方的积极性，在考虑本国利益的同时兼顾合作伙伴国的利益。

　　第二个渠道是通过国内外市场合作以增加参与方的共同利益。更加细分的国际市场和生产过程有利于减少发展中国家间的贸易竞争，增加合作空间。低收入国家同新兴经济国家的贸易互补性超过了它们同欧美等发达国家的贸易互补性。这种贸易互补性让新兴经济国家和低收入国家在全球价值链上的共同利益变得更大，从而增强了它们的合作动力和深度。

　　第三个渠道是通过公私合作明确参与方的风险分担。新型发展合作进一步强调了公私部门之间的优势互补。公私合作是以援助带动投资的“促贸援助”，其最大优势在于风险分担。低收入国家的投资环境通常具有高风险和高潜力的特点。援助作为投资的先导，则能够降低私人投资者对投资风险的担心。由于政府作为担保方和协调者，这种模式可以调动援助国投资者参与发展融资的积极性、降低他们的投资风险，有利于建立长期稳定的公私合作关系。

　　五、新型发展合作的实施效果

　　进入21世纪以来，非洲国家的经济发展摆脱了近半个世纪的停滞态势，增长开始提速。是什么原因让非洲突然崛起了呢？从常规指标上看，21世纪以来，非洲的出口和外资流入都增加了，同时减少了对国际援助的依赖。但更重要的是，非洲的经贸伙伴和结构发生了重要变化。非洲同新兴经济国家的贸易额大幅上升，远远超过了非洲同发达国家的贸易额。

　　出口对一个国家经济增长的带动作用在很大程度上取决于出口商品的生产率。而决定国家出口产品生产率的因素，除了国家的政策选择外，经贸对象也很重要。IMF的研究表明，金砖国家同非洲的经贸关系推动了非洲国家的贸易结构多样化，减少了对资源和初级产品出口的依赖，从而增加了出口的附加值，提升了劳动生产率，因此产生了对经济发展的积极带动作用。

　　再来看投资。流入非洲的外资有相当部分来自新兴经济国家。较之于发达国家，新兴经济国家对低收入国家的投资优势更明显。因为新兴经济国家的投资者更容易适应低收入国家缺乏规范的制度环境。21世纪以来，尽管非洲对援助的依赖程度下降了，但受到援助的总量仍在增长。新兴经济国家的积极参与提高了援助对经济发展的积极效果。

　　尽管中国早在20世纪50年代就开始对非洲提供援助，但同非洲的经贸关系却是在进入21世纪后才大幅提升。21世纪以来非洲经济的强劲增长同中非之间三位一体的发展合作密切相关。这种发展合作模式使援助、投资和贸易形成良性互补，产生了显著的正面效应。援助降低了投资风险，投资推动了工业生产及出口，劳动密集型的工业产品出口提高了生产率。麦肯锡公司的调查发现，中国同非洲的“龙狮共舞”产生了三方面的积极影响：为非洲创造了更多就业，加快了技术转移，改善了基础设施。对于欠发达的非洲国家，这种新型发展合作对经济增长的积极影响尤其明显。

　　六、新型发展合作的挑战

　　尽管新型发展合作对低收入国家的经济发展有积极效果，但其构架尚未完全形成，也并非解决全球发展问题的万能药。在发达国家经济低迷、反全球化情绪上升的情况下，新型发展合作的推进面临着不小的挑战。

　　首先，新兴经济国家参与发展合作的意愿和能力差异较大。新兴经济国家同时具有援助国和受援国的双重身份，在参与国际发展合作时首先需要平衡国内发展的需要。在国内经济状况不好或贫富差距较大的情况下，进行国际发展合作往往会面对国内公众的质疑和反对。因此，新兴经济国家在援助上的投入波动较大。

　　其次，新兴经济国家同其他发展中国家的市场融合还没有完全建立。尽管发展中国家间的贸易增长很快，但亚洲是最主要的贡献者。目前，中国经济结构的升级换代为非洲发展劳动密集型制造业提供了基础，但非洲仍需要大力改善其基础设施和投资环境，以承接从中国转出的制造业。只有在新兴经济国家和其他发展中国家之间形成联系紧密的产业链，新型发展合作才能创造出双赢的结果。

　　更重要的是，新型发展合作尚未形成制度化的协调机制。尽管新兴经济国家是新型发展合作的主力，但发达国家的认同和参与仍然关键。受新兴经济国家参与发展合作方式的影响，美、英、日等国在新的援助计划中都采取了援助和贸易投资相结合的方式。发达国家也在尝试用新的方式来重新界定发展合作。但是，发达国家只是把新兴经济国家的参与看作是发展援助的补充。它们提出的“三方合作”倡议基本上仍是基于传统的双边援助机制，而不是新的平等合作机制。

　　结论

　　尽管新型发展合作范式尚未完全定型，但其在推动低收入国家的经济发展上可能比传统范式更具优势。第一，新兴经济国家同低收入国家之间的发展差距相对较小，经济结构中的互补成分很多，更容易形成在全球价值链上的梯次关系。因此它们之间的关系趋向于更多的互利合作，而不是单向的援助与被援助。第二，新兴经济国家在发展合作中重视基础设施建设，有利于发展中国家突破经济发展的主要障碍，走上持续发展的道路。第三，新兴经济国家同其他发展中国家之间是一种平等伙伴式的合作。这种平等互利的合作能够更充分地调动各参与方的积极性，在考虑本国利益的同时兼顾合作伙伴国的利益，实现共同发展。

　　作为南南合作最重要的参与者和推动者之一，中国参与国际发展合作的发展观、利益观和合作关系都发生了重要变化，对外援助政策也随着经济发展水平的提升和国家身份的演变而调整。尤其是进入21世纪以来，中国加强了同发展中国家的经贸往来，在发展合作中将援助、投资、贸易“三驾马车”更紧密地结合，对发展中国家的经济发展产生了显著的正面效应，也反映了中国在外交中秉持正确义利观和在新时期南南合作中探索多元发展道路上的一贯实践。这些变化对于新型发展合作的形成发挥了重要作用，但新型发展合作的长期效果仍有待检验。

　　（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院。《中国社会科学评价》2021年第2期，中国社会科学网 闫琪/摘）