2016年6月23日，英国脱欧公投以脱欧派的微弱多数票胜出，给深陷危机中的欧盟再次敲响了警钟。不过，在一些学者看来，英国脱欧将有利于法德轴心重振其在欧盟内的影响力。在2017年欧盟挺过“决定命运之年”，尤其是在竞选中“主打欧洲牌”的马克龙在赢得法国总统选举之后，人们对法德轴心的“重启”寄予厚望。9月26日，马克龙在巴黎索邦大学发表演说，提出一系列“重塑欧洲”的建议主张。但由于德国进入大选模式，以及选举后经历史上最长的组阁过程，法德引擎依然未能发动，直到默克尔2018年再次当选联邦总理后，法德轴心终于得以“重启”。

　　迄今为止，法德轴心在何种程度上实现了“重启”？造成其“重启”限度的影响因素又有哪些?本文首先对法德轴心在欧洲历史上曾经扮演的角色及其影响因素进行分析和阐述。

　　一、欧洲一体化历史上的法德轴心及其发挥作用的影响因素

　　学界通常所说的“法德轴心”在本质上是指法德两国在欧盟内发挥“共同领导”的作用。具体到法德的共同领导角色，有德国学者将上述要素具体化为四个分析维度。

　　第一，法国和德国可供支配的正式与非正式的权力资源涉及本国层面的有形权力资源。此外，它还涉及本国与双边层面的无形权力资源，既包括法德领导角色的合法性与被接受度，这取决于欧盟对其未来发展是否拥有共同理念，以及法德的欧盟伙伴是否相信它们会利用其领导权力与资源追求欧盟的共同目标，而非本国私利。

　　第二，欧盟不同政策领域的制度环境。指的是法德的共同领导角色也受到具体政策领域的具体制度架构及其决策程序的影响，适用一致表决制还是特定多数表决制，将会对法德的共同领导产生影响。

　　第三，占主导的偏好配置和理事会中的议题联盟。指的是法德两国是否共享一个战略目标，以及在寻找通向这一共同目标的路径时，是否从两个完全对立的点出发走向政策趋同，这是法德发挥共同领导角色的充要条件。

　　第四，法德政治领导人的政治策略。指的是在双边层面考察法德合作是否得到一个日益紧密的双边机制网络的支持和促进；在欧盟层面，使其他伙伴信服法德行使领导角色是出于欧盟共同的目标，而不是本国私利，从而更容易接受法德的领导雄心。

　　二、法德轴心“重启”的意愿宣示

　　2019年1月22日，德法两国最终签署了《亚琛条约》。《亚琛条约》旨在大幅深化德法在外交与安全政策、面向未来议题、文化与教育领域的合作及跨境合作。此外，在欧盟以及联合国内，德法也将比现在更紧密地磋商协调。在欧洲事务方面，《亚琛条约》将德法之间已经实行的欧盟峰会前的立场协调固定下来。条约中写道：“两国在大型欧洲会议前，定期举行所有层面的磋商，并致力于提出共同的立场，以及做出部长间的共同表态。”此外，德法还加强了议会间合作。

　　虽然《亚琛条约》表明法德两国在欧盟面临诸多危机和内部离心力上升背景下增强双边合作的意愿，但条约缺乏具体目标和内容，更具有形式上的意义。无论是法国还是德国，都需要这样一份文件的宣示，来加强各自国内以及欧盟层面的建构能力。

　　法德两国领导人在言辞上都反复表达了“重启”法德轴心的意愿，默克尔甚至对马克龙的改革雄心多有赞赏。马克龙对与德国一起发挥欧盟内的共同领导角色、推进欧盟改革的愿望特别直接和强烈，而德国方面的意愿宜示更多的是迟滞的、因应式的，在很多情况下是被法国推着往前走，这也使其具有更多的象征性成分。

　　三、法德轴心“重启”的能力条件

　　总体上，法德轴心是在特定领域并在有限程度上成功“重启”。

　　1.欧元区改革

　　在马克龙当选法国总统后，有关欧元区改革的讨论获得了新的动力。马克龙的愿景是设立由欧元区议会负责并由一名欧元区财政部长管理的欧元区预算，规模大致是欧元区国内生产总值的3%至4%。马克龙希望将欧洲稳定机制这一为欧债危机国家提供财政支持的机制，扩建为一个欧洲货币基金组织。

　　然而，德法达成的《梅泽堡声明》令法国人失望。该声明中最大的亮点是，德法两国建议从2021年起设立欧元区预算，以促进欧元区的竞争力、趋同与稳固，在欧盟下一个中期财政框架的谈判中一并考虑欧元区预算的资金来源问题。但《梅泽堡声明》并未明确欧洲安全资产、欧洲存款保险体制的具体内容，也未提出如何改变欧洲稳定机制的治理结构。

　　值得一提的是，并非德国单独阻挠所有进一步的欧元区改革。磋商期间，荷兰领头的12个国家组成了“新汉萨同盟”，坚持更强硬的不妥协的立场，甚至反对德法达成的最小妥协。

　　在德法《梅泽堡声明》、欧盟经济与财政部长的后续决议以及欧洲理事会决议中，马克龙的雄伟计划则几乎不见踪影。甚至德法在《梅泽堡声明》中达成的最小妥协迄今也无法在欧盟层面落实。

　　2.避难体系改革

　　在索邦大学演讲中，马克龙并没有把自己的改革宏图局限在欧元区改革上，难民问题的解决也是其关切之一。马克龙深知，若要在欧盟层面解决难民问题，必须先“做好自家功课”。马克龙提出要巩固欧盟在地中海地区的共同政策以及与非洲的伙伴关系，以消除移民潮产生的根源。

　　难民问题是德国的核心关切，因此，在《梅泽堡声明》中，马克龙的诸多建议都得到了德国的响应。德法两国建议落实两项重要的改革措施：一是在现有的欧洲边境与海岸警卫队基础上建立一支真正的边境警察部队；二是建立一个统一欧盟各国应对避难行动和负责外部边境避难程序的欧洲避难事务署。此外，德法还特别要求与非洲建立紧密的安全与发展伙伴关系。

　　3.欧洲共同安全与防务的推进

　　马克龙认为，需要改革的第三个主要政策领域是欧洲共同安全与防务政策。面对地缘政治环境的恶化，，马克龙强烈呼吁欧盟实现更大的战略自主性，保护“欧洲主权”。

　　2018年6月，德法做出决议，要求加快欧洲共同外交与安全政策决策程序。双方强调，通过欧洲干预倡议行动来继续推进共同战略文化的形成，但作为法国对德国的妥协，决议中明确，欧洲干预倡议行动应尽可能紧密地与“永久结构性合作”相结合。它们还表示，要延续开发军事能力的共同努力，以及致力于在更为一体化的防务道路上取得进展。

　　法国从以欧盟为中心转向以欧洲为中心发展防务合作，目的是使欧洲国家能够独立于欧盟或北约的现有机制框架开展军事行动。但德国不希望欧盟机制和非欧盟机制下的防务合作相互竞争，因此要求该倡议与"永久结构性合作"挂钩。

　　法国和德国虽然对于加强欧洲共同安全与防务政策的必要性和紧迫性达成共识，并联手在欧盟内担当积极推动者，但在欧洲共同安全与防务政策的前进方向和方式尤其是战略文化上依然存在很大的分歧。

　　以上三个案例表明法德轴心只是有限“重启”，这与影响“重启”的四个因素有关。

　　1.法德可供支配的权力资源有所减少

　　这主要体现在非正式权力资源上。就德国而言，其在欧盟内的经济强势是毋庸置疑的，但即使在欧债危机的应对过程中，德国已经显现出日益受制于国内政治因素约束的问题，民意对政治精英的欧洲政策的支持呈现下降趋势。这使得德国陷入对其领导力的期待和实际领导能力不足之间的鸿沟。

　　在法国，“心有余而力不足”的状态非常明显。马克龙就任总统后，凭借其国内超高人气及其政党在国会中占据绝对多数席位，推进了一系列提振法国经济的结构性改革，并取得初步成效。但这一系列改革的成效却未及时体现在民生的改善上。

　　2.欧盟决策中“达成共识”的义务在增强

　　在大多数情况下，欧盟经济与财政部长理事会的决定适用特定多数表决制，但马克龙提出的欧元区改革方案中的诸多主张需要修订条约，这也意味着必须获得所有成员国的同意。

　　一般而言，如果适用特定多数表决制，且法德之间达成了妥协，则易于在欧盟内将法德的妥协欧洲化。但是，也必须看到在永久结构性合作机制启动之前，波兰、捷克、匈牙利等国都持反对意见。如今，这些起初反对的国家纷纷选择加入，并不意味着阻碍合作的障碍已经消除。

　　更为关键的是，在欧盟内部分歧日益加剧的背景下特定多数表决机制的适用并不能确保欧盟决策的执行。

　　3.法德难以实现偏好趋同且受制于欧盟内的其他联盟

　　在欧元区改革问题上，法国和德国大致处于各方立场的两端，对欧元区改革的社会目标持有不同看法。

　　在避难体系改革问题上，法国和德国作为内陆中心国家，总体上具有推动欧盟共同避难体系改革的共同诉求，尤其是要阻止“二次移动”。但是，法德之间也存在分歧。

　　在欧洲共同安全与防务政策的推进问题上，迫于日益严峻的外部形势，加之英国面临脱欧，法德都有加强欧洲共同安全与防务领域务实合作的偏好，这也是“永久结构性合作”得以推动的原因。然而，由于法国和德国并非完全处于对立立场的两端，因此，即使法德妥协也不能确保欧盟其他成员国的立场被涵盖在内。

　　综上而言，法德的共同领导作用受到削弱，或是因为无法形成共同的偏好，或是因为欧盟内产生了与法德妥协相抵触的联盟，阻挠法德妥协上升为欧盟的共同意志。

　　四、结论与展望

　　本文的三个实证案例，即欧元区改革、避难体系改革和欧洲共同安全与防务的推进，也体现出法德轴心“重启”上的有限性。这种限度体现在两个方面：一是法德只是在特定领域而非各个领域表现出共同领导力；二是即使在法德能够显现领导力的领域，其领导作用也是有限的。究其原因，主要受到四个影响因素的掣肘：法德可供支配的权力资源有所减少、欧盟决策中“达成共识”的义务在增强、法德难以实现偏好趋同且受制于欧盟内的其他联盟，以及法德的引领作用与其他国家的追随意愿在下降。上述阻碍法德轴心有效发挥作用的限制因素并不会在短期内消失。

　　同时也应看到，在欧盟新领导层就位后，法德轴心的“重启”迎来了新的机遇。尤其是法国总统马克龙成功提名时任德国国防部长的冯德莱恩担任欧盟委员会主席、使其在重振欧洲议题上多了一位“盟友”。冯德莱恩与德国、法国具有共同立场，但问题是，如何在欧盟内重新分摊难民的负担。在防务领域，冯德莱恩将继续强有力地支持欧洲防务联盟的建设。这个领域的目标同样与法德的共同诉求相符。

　　在欧元区改革议题上，法国有望得到冯德菜恩的助攻，而在避难领域的改革以及共同安全与防务的推进上，法德有望获得欧盟委员会的支持。这将给目前陷入受限状态的法德共同领导注入新的活力。

　　（作者单位：同济大学德国问题研究所，欧盟研究所；同济大学外国语学院。《欧洲研究》2019年第6期。中国社会科学网 李想/摘）