内容提要：由于法国的衰弱，传统上的法德轴心一度退化为德国的单独领导。在马克龙当选法国总统并发起“重塑欧洲”倡议后，法德轴心“重启”迎来了契机。本文从意愿和能力两方面，结合欧元区改革、避难体系改革和欧洲共同安全与防务的推进这三个案例，分析法德轴心发挥作用的限度及其影响因素，并展望法德轴心在欧盟未来发展中的角色。结论认为，两国总体上都表现出“重启”法德轴心的意愿。然而，意愿存在差异，法国迫切且强烈，而德国迟滞且具象征性。由于在“重启”法德轴心上未能“同频共振”，法德的共同领导力受到削弱。法德轴心“重启”的限度主要受到四个因素的影响：法德可供支配的权力资源有所减少、欧盟决策中“达成共识”的义务在增强、法德难以实现偏好趋同且受制于欧盟内的其他联盟，以及法德的引领作用与其他国家的追随意愿在下降。 

　　关键词：欧盟; 法德轴心;“重启”限度; 领导力

　　基金项目：本文为国家社会科学基金一般项目“德国外交政策新动向及我国对策研究”(批准号：14BGJ009)的相关成果。

　　近年来，遭遇多重危机冲击的欧盟一直处于危机应对的状态。在此情势下，欧盟更加呼唤一体化的领导力量。然而，由于法国经过金融与经济危机之后实力下降，传统的法德引擎熄火，德国一度成为欧盟内唯一的领导力量。不幸的是，德国的单独领导很快被其他一些国家感知为德国在重拾霸权，对其领导角色的抵触也日益显现，尤其反映在德国应对两场危机中的角色落差上：从欧债危机应对中的超强地位(Übermacht)一下子跌落到难民危机应对中的无能地位(Ohnmacht)。更为严重的问题是，德国没有能力在解决难民等危机中贯彻自己的意志，却又偏偏被其他国家感知为居于主导地位。而欧盟内没有其他国家有意愿和能力来接替德国在欧盟内的领导地位。 

　　2016年6月23日，英国脱欧公投以脱欧派的微弱多数票(51.9％)胜出，给深陷危机中的欧盟再次敲响了警钟。不过，在一些学者看来，英国脱欧将有利于法德轴心重振其在欧盟内的影响力。在2017年欧盟挺过“决定命运之年”，尤其是在竞选中“主打欧洲牌”的埃马纽埃尔马克龙(Emmanuel Macron)在5月赢得法国总统选举之后，人们对法德轴心的“重启”寄予厚望。9月26日，马克龙在巴黎索邦大学发表演说，提出一系列“重塑欧洲”的建议主张。但由于德国进入大选模式，以及选举后经历史上最长的组阁过程，法德引擎依然未能发动，直到默克尔2018年3月14日再次当选联邦总理后，法德轴心终于得以“重启”。 

　　那么，迄今为止，法德轴心在何种程度上实现了“重启”?如果我们观察到的只是法德轴心的有限“重启”，那么造成其“重启”限度的影响因素又有哪些?为了回答这些问题，本文首先对法德轴心在欧洲一体化历史上曾经扮演的角色及其影响因素进行分析和阐述。 

　　一 欧洲一体化历史上的法德轴心及其发挥作用的影响因素 

　　学界通常所说的“法德轴心”，在本质上是指法德两国在欧盟内发挥“共同领导”(shared leadership或co－leadership)的作用。为此，首先需要明确“领导”的定义。在德国学者埃克哈特吕布克迈尔(EckhardL übkemeier)看来，“领导”意味着有意愿和能力促使其他行为体为实现集体目标出力。他认为，欧盟内的领导只能是多个国家共同承担，单独领导在原则上是不可能的，因为欧盟内不存在“主导力量”，而且潜在的领导受制于欧盟的决策机制。 

　　学界普遍的观点是，欧盟发展至今主要是法德轴心推动的结果。然而，学者们更为细致的实证研究表明，法德轴心并非始终能够在欧盟内发挥领导作用。例如，在回顾法德在欧盟内扮演的领导角色后，威廉E•帕特森(WilliamE.Paterson)得出的结论是，人们往往把法德轴心的作用神化了，虽然可观察到的成员国对欧盟的领导一般是由法国与德国共同行使的，但这至多是偶尔发生的、在特定条件下实现的。而托马斯彼得森(Thomas Pedersen)所描绘的法德两国扮演的“合作型霸权”(cooperative Hegemony)形象至多也只体现在个别时期，如在迈向欧洲经济与货币联盟的历史方向性决定上有实证依据。帕特森甚至指出，法德轴心曾经在欧盟内多次扮演“踩刹车者”的角色以及德国固有的“逃避领导的条件反射”(leadershi pavoidan cereflex)等，都阻碍了法德两国在欧盟内发挥共同领导的作用。 

　　有鉴于此，吕布克迈尔指出，欧盟内的相关国家如果希望担任领导，需要拥有各种权力要素，不仅包括领土、人口、军事、经济与技术潜力等物质性要素，还包括示范、理念引领等非物质性要素，以及由行为体格局等造成的情景性要素。 

　　具体到法德的共同领导角色，德国学者约阿希姆希尔德(Joachim Schild)将上述要素具体化为四个分析维度：法国和德国可供支配的正式与非正式的权力资源；欧盟不同政策领域的制度环境；占主导的偏好配置和理事会中的议题联盟；以及法德政治领导人的政治策略。 

　　第一，法国和德国可供支配的正式与非正式的权力资源涉及本国层面的有形权力资源(material power resources)。它主要包括领土、人口、经济实力、军事实力、技术发展状况、政治稳定性、行政能力以及特定领域实力在内的结构性实力总量；还有欧盟层面的制度资源(institutional resources)，这是指理事会中的表决权重，以及相关成员国在欧洲议会中的议员数和欧盟委员会中的委员数。此外，它还涉及本国与双边层面的无形权力资源(immaterial power resources)，既包括法德领导角色的合法性与被接受度，这取决于欧盟对其未来发展是否拥有共同理念，以及法德的欧盟伙伴是否相信它们会利用其领导权力与资源追求欧盟的共同目标，而非本国私利；又包括法国和德国国内对法德扮演积极领导角色的公众支持度，这取决于法德两国公民在何种程度上认为欧盟会给他们带来收益，以及这种成本收益核算的变化如何影响法德两国在欧盟层面谈判中的权力地位。与此相应，提供共同领导的意愿取决于法德在成本收益分析上能否达成一定程度的趋同，只有当对一体化步骤、总体社会目标的感知以及对法德中任何一方的收益估算是相似的，而成本在法德之间是或多或少对称分布的，法德才能提供共同领导。 

　　第二，欧盟不同政策领域的制度环境是指，法德的共同领导角色也受到具体政策领域的具体制度架构及其决策程序的影响，适用一致表决制还是特定多数表决制，将会对法德的共同领导产生影响。 

　　第三，占主导的偏好配置和理事会中的议题联盟是指，法德两国是否共享一个战略目标，以及在寻找通向这一共同目标的路径时，是否从两个完全对立的点出发走向政策趋同，这是法德发挥共同领导角色的充要条件。也就是说，法德两国在一个特定议题上的偏好差异越大，在形成一个法德共同立场的情形下，就越有可能将这个共同立场“多边化”，使之被欧盟整体采纳。这具有“妥协代理”(compromises by proxy)的含义，即欧盟其他国家接受法德在寻求欧洲范围的妥协方案中的领导角色，因为它们认为法国或德国的立场很好地代表了自身利益。但是，如果欧盟内的分歧并非单维度的，即并非仅存于法德两个对立的阵营，而是由于多重政治分歧的存在，需要在三个或三个以上的潜在联盟之间达成妥协，那么，法德轴心的领导力就会受到很大的限制。第四，法德政治领导人的政治策略，是指在双边层面考察法德合作是否得到一个日益紧密的双边机制网络的支持和促进；在欧盟层面，使其他伙伴信服法德行使领导角色是出于欧盟共同的目标，而不是本国私利，从而更容易接受法德的领导雄心。此外，如果法德这两个欧盟内的“大”国愿意与其他国家，尤其是中小国家共享领导权，即基于共享的偏好，与志趣相投的国家结盟，也会有助于法德领导角色的被接受；就本国而言，如果法德能做到“率先垂范”(leadership by example)，在政治、经济、社会治理各方面表现突出，其他国家也更愿意追随。 

　　如前所述，在马克龙上台之前，法德轴心一度退化成了德国的单独领导，而马克龙当选并发出“重塑欧洲”倡议，给法德轴心的“重启”带来了契机。本文旨在分析这种“重启”的程度及其影响因素：首先，研判法德两国有无意愿推动欧盟内的妥协和危机应对，然后分析其有无相应的能力实现这一诉求；在能力方面，将参照希尔德划分的四个维度展开论述。需要说明的是，希尔德在“法德政治领导人的政治策略”维度下也探讨了法德双边机制网络的加强，在笔者看来，这更多地属于意愿范畴。对此，本文将在第二部分加以阐述。 

　　二 法德轴心“重启”的意愿宣示 

　　2017年5月，在竞选中“主打欧洲牌”的马克龙当选法国总统，给陷入多重危机的欧盟带来了曙光。德国总理默克尔对马克龙关于“致力于一个统一的、向世界开放的欧洲”的竞选纲领表示赞赏，并认为法国选民的决定是对欧洲的明确告白。她表示将与马克龙展开充满信任的合作。马克龙在5月14日正式当选后的次日就首访柏林。默克尔随之表示：“我们深知德法关系的重要性。”德法双方约定在7月举行德法部长理事会，并制定一份包括欧元区深化、共同外交与安全及防务政策在内的欧盟项目时间表，以便为欧盟发展带来新的推动力和活力。由此可见，在马克龙当选法国总统后，法德两国领导人都有“重启”法德轴心推动欧盟前进的意愿。 

　　紧接着7月13日在巴黎举行的法德部长理事会上，双方在上述领域取得了一些进展。例如，针对欧元区改革，法德虽未提出具体的工作内容，但都表示已达成共识：欧元区目前的架构存在持久的缺陷，为此将共同考虑增强欧元区的倡议。值得关注的是，在同日举行的法德防务与安全理事会会议上，双方就防务领域有待启动的“永久结构性合”(PESCO)所应包含的义务与要素达成了一致。 

　　然而，由于德国当时处于联邦议院竞选的白热化阶段，而且默克尔所在的基民盟/基社盟选情堪忧，因此，德国事实上已进入“待机模式”，默克尔政府并未配合马克龙提出具体的推动欧盟发展的计划。 

　　2017年9月24日，德国举行了联邦议院选举，默克尔所在的基民盟/基社盟保住了议会第一大党地位，但无论是基民盟/基社盟还是迄今与之联合执政的社民党的选票均大幅流失，加之自民党和右翼民粹主义的德国选择党进入联邦议院，使联邦议院内政党数量达到6个，由此德国新政府的组阁形势扑朔迷离。有鉴于此，9月26日，即德国联邦议院选举后的第二天，马克龙在巴黎索邦大学发表了题为“重塑欧洲”的演讲，显然具有为即将成立的德国新政府确定其欧洲政策方向的意味。马克龙在演讲中要求“重建一个独立、统一和民主的欧洲”。具体而言，在防务方面，马克龙要求建立共同的干预部队、共同的防务预算和共同的行动原则，为此需要推动欧洲防务基金以及“永久结构性合作”迅速设立，并补充“欧洲干预倡议行动”(E2I)，以更好地整合各层面的行动力量；在移民、难民问题上，要求建立一个共同的边境、避难与移民空间，包括建立一个欧洲避难机构和逐步设立一支欧洲边境警察部队；在欧元区方面，则要求设立欧元区预算并将之置于欧元区议会监督之下，再设立一名欧元区财政部长。马克龙在演讲中也强调了法德两国在这一进程中应扮演“推动者”角色，并建议对两国于1963年签署的«爱丽舍条约»进行更新，以表达新的共同雄心。事实上，对于法德合作的重要性，马克龙此后也曾多次予以强调。如在2018年1月4日对外交使团的新年致辞中，他表示，如果法德不能达成一致，欧洲就不能向前进，但同时也表示，法德对话并不排斥任何第三方。 

　　然而，一直到2018年6月，默克尔对于马克龙的改革建议也未做出直接回应。这一方面是因为默克尔忙于组阁谈判，在最先进行的基民盟/基社盟、绿党和自民党的组阁预会谈时，自民党反对马克龙为欧元区设立专门预算的建议，默克尔必须顾及这个潜在的联合执政伙伴的立场；另一方面是因为默克尔始终认为，法国就欧洲政策提出要求前，必须先完成其国内的改革，并展示改革“成果”。最终，如马克龙所愿，德国在经历了史上最长(171天)的联合执政谈判后，于2018年3月14日延续了此前由基民盟/基社盟和社民党组成的大联合政府。而且，在新政府的«联合执政协议»中，“欧洲的新振兴”被放在议程的首要位置。但是，法德引擎依然未能及时发动。 

　　直到马克龙与默克尔于2018年6月19日举行了梅泽堡会晤，德国才对马克龙的倡议表示有限支持，双方就若干欧盟的共同改革建议达成一致。在会后发表的«梅泽堡声明»中，德法两国表示，欧盟如今面临生存性挑战，具体包括移民、持续变化的安全环境、竞争力与创新、数字革命、欧元区的复原力和稳定性以及气候治理的推进等问题。为了应对这些挑战，德法致力于欧洲范围的合作，并将其先落实到双边合作的增强上。为此，两国决定制定一份新的«爱丽舍条约»。 

　　2019年1月22日，德法两国最终签署了«亚琛条约»，它并未取代«爱丽舍条约»，而是作为其补充。«亚琛条约»共28条，旨在大幅深化德法在外交与安全政策、面向未来议题、文化与教育领域的合作及跨境合作。此外，在欧盟以及联合国内，德法也将比现在更紧密地磋商协调。在欧洲事务方面，«亚琛条约»将德法之间已经实行的欧盟峰会前的立场协调固定下来。条约中写道：“两国在大型欧洲会议前，定期举行所有层面的磋商，并致力于提出共同的立场，以及做出部长间的共同表态。”此外，德法还加强了议会间合作。2019年3月25日，法国国民议会与德国联邦议院在巴黎签订协议，正式创立“法德联合议会”。它由50名法国议员和50名德国议员组成，原则上每年至少开会两次，轮流在法国和德国举行。虽然“法德联合议会”的决议只有“政治性质”，不具有法律约束力，但无疑是两国联系网络的扩大和深化。 

　　综合来看，虽然«亚琛条约»表明法德两国在欧盟面临诸多危机和内部离心力上升背景下增强双边合作的意愿，但条约缺乏具体目标和内容，更具有形式上的意义。无论是法国还是德国，都需要这样一份文件的宣示，来加强各自国内以及欧盟层面的建构能力。马克龙在国内面临巨大压力，尤其是来自“黄马甲”运动的挑战。他已失去昔日的光环，亟须通过«爱丽舍条约»的更新，在即将到来的欧洲议会选举中重塑欧洲领导者的形象。而默克尔在宣布逐步隐退后，也需要证明自己并非已沦为“跛脚鸭”，而是仍在欧盟层面具有构建能力。 

　　此后，马克龙继续利用各种场合来说服德国按照其设想，加强在欧洲层面的投入。例如，2018年11月18日，马克龙受邀在德国联邦议院发表“国民哀悼日”演讲时，强调“不可动摇的法德友谊”，呼吁德国与法国共同努力，使处在新的民族主义时代的欧洲变得更具抗危机能力。他同时要求实现更多的“欧洲主权”，为此呼吁欧盟成员国在对外政策、移民和发展等政策上分享决策权，使欧洲“更加欧洲化”。 

　　总之，法德两国领导人在言辞上都反复表达了“重启”法德轴心的意愿，默克尔甚至对马克龙的改革雄心多有赞赏。2018年5月，马克龙在德国亚琛获颁国际查理曼奖时，她在致辞中表示，马克龙之所以应该获奖，除了他知道什么能使欧洲团结以及他对欧洲的热情之外，也因为他对欧洲应该在哪里以及如何发展有着清晰的愿景。但从意愿的宣示上，我们仍然可以感觉到法德之间存在不对称，马克龙对与德国一起发挥欧盟内的共同领导角色、推进欧盟改革的愿望特别直接和强烈，而德国方面的意愿宣示更多的是迟滞的、因应式的，在很多情况下是被法国推着往前走，这也使其具有更多的象征性成分。