内容提要：当前,世界经济格局发生深刻变化，单边主义、保护主义抬头，经济全球化遭遇波折，多边贸易体制的权威性和有效性受到严重挑战。以世界贸易组织为核心的多边贸易体制陷入危机。在此背景下,美国和欧盟提出了对WTO改革的设想。相较之下，欧盟虽然在WTO上诉机构危机及其处理上对美不满，但其核心主张与美国的核心主张具有相似性和兼容性，即反对“非市场导向的经济体”在多边贸易体制内“搭便车”和推行“不公平贸易”行为，并获得对欧美贸易的巨大优势等。中国的改革方案不仅关注WTO争端解决机构的生存，还一如既往地维护发展中国家在WTO框架内的权利，而且着力反对针对特定国家的歧视规则的引入。中国与欧盟在WTO争端解决机构危机处理方面存在共识;但中国的改革方案与欧盟、美国的设想存在诸多差别。鉴于WTO协商一致的决策原则以及美欧中改革方案的差异，要真正启动WTO的改革，困难重重。

   关键词:世界贸易组织改革；协商一致；非市场导向

   作者简介:孔庆江，中国政法大学国际法学院教授。

   基金项目：本文系国家社会科学基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”(项目批准号:17@ZHO14) 子课题“积极参与全球治理与国际法治”的阶段性研究成果。

    当前,世界经济格局发生深刻变化，单边主义、保护主义抬头，经济全球化遭遇波折,多边贸易体制的权威性和有效性受到严峻挑战。无论美国、欧盟和中国在世界贸易组织(WTO)中处于何种地位,对其未来发展提出何种方案,不可否认的一点是，美欧中三方均承认以WTO为核心的多边贸易体制已陷入危机。本文尝试以聚焦国际体制演化的霸权理论为视角，比较分析美欧的WTO改革设想和中国方案的异同，以研判WTO未来的可能走向。

    一 霸权理论视角下的WTO危机

    要深入考察世界贸易组织陷入危机的原因，需要从观察多边贸易体制的演化入手。而国际政治经济学中有关国际体制的霸权理论为此提供了一个重要而富有启迪意义的视角。

    国际政治经济学理论认为，多边贸易体制有助于在世界各国之间进行生产分工，使全球范围内的资源配置得到优化，促进商品、资金等生产要素在各国间流动,为参与经济全球化的各个国家带来普遍收益,这也是多边贸易体制的正外部性的表现。而从国际贸易法角度来看，多边贸易体制是相关国家之间的博弈和合作的结果。国际政治经济学理论定义的多边贸易体制，是国际经济领域的国际公共产品。那么，国际公共产品意义上的多边贸易体制的演化又是如何实现的呢？

    国际公共产品的供给是国际政治经济学中永恒的难题。作为促进国际合作的制度，多边贸易体制至少存在四种理性选择的功能解释利益耦合、协调、合作和强制，以互惠、声誉和未来报复作为执行机制。由于最优合作政策的不确定性和时间敏感性，确定的宏观合作规则和可信的执行机制都难以进行事前设计。因此，有学者基于不同的理论及模型对国际公共产品供给的相关问题进行了探讨。基欧汉(Robert 0.Keohane )关于国际机制的功能理论,很好地解释了国际体制何以形成,但没有据此回答国际体制形式的选择问题。科列梅诺(Barbara Koremeno)基于理性设计理论从国际合作问题的类型,即实施问题、分配问题、行为体数目和不确定性四个方面，解释了国际体制在成员范围和集中程度方面的多样性。另有学者基于不同的理论及模型对国际公共产品供给的相关问题进行了探讨，但都未重点关注体制选择的范围和替代选择。田野在相关研究中提出交易成本模型，借鉴科斯(Ronald Coase)和威廉姆森(Oliver Williamson)的交易成本经济学理论，关注资产专用性、不确定性和频率等要素，提出了国际体制缔约成本和治理成本的最小化问题,并以此解释了国际合作的制度选择。徐崇利基于公共选择模型,从集体行动困境出发，论证了国际公共产品的供给和国际资源的过度使用等需要法律规制的问题。上述研究虽然指出了议题敏感性与规则设计的相关性，但并未详细阐释从议题特征到规则设计的因果关系。

    在笔者看来，在科斯定理基础上提出的以基欧汉和奈(Joseph Nye)为代表的国际机制相互依赖理论,尤其是脱胎于此的霸权稳定理论,以现实主义为底色，强调权力主导、国家利益驱动、政治决定经济的互动逻辑很好地解释了包括多边贸易体制在内的国际体制的形成。

    总体而言，国际层面的无政府状态导致缺少公共权威来提供国际公共产品。主权国家担心其他国家的“搭便车”行为造成不均衡的收益，对自身地位构成威胁,而陷入集体行动的困境。在此情况下，霸权国以及霸权稳定理论应运而生。所谓“霸权国”，是指无论在军事、政治、经济以及天然资源等方面都具有压倒他国优势的国家。霸权稳定理论(简称“霸权理论”)则强调霸权国在国际体制形成过程中的重要性。虽然新自由主义制度理论认为,霸权国并不是维持国际体制的必要条件,但国际体制仍有可能因实现某种功能而得以存续和维系，而霸权国在世界经济、政治和军事领域的权力和威望，使其具备了提供国际公共产品的能力。国际体制之稳定，有赖于霸权国家以提供公共产品的方式维系。国际经济关系上的公共产品包括低关税的国际贸易体系、稳定的国际货币体系及国际基本秩序之维持等。霸权国家需要提供“公共产品”才能成为"善意的霸权"(benign hegemon)，否则可能成为"掠夺性的霸权"(predatory hegemon)。

    一般而言，一个国家对国际公共产品的影响程度由以下方面决定：(1)市场规模大小及市场开放程度;(2)国际经济协调能力；(3)区域经济的合作程度;(4)国际竞争力的大小;(5)军事强弱与政治地位的高低。具体而言,一个具有足够的市场规模,或者在经济和技术上拥有较强竞争力的国家，就可以在多边贸易体制的形成上获得更大的发言权。这种在政治、经济、军事等各个方面拥有绝对优势,而且有将自己的力量转化为对国际事务、国际体系和其他国际行为体进行干预乃至控制的意愿的国家，就是所谓的霸权国。霸权国建立霸权的手段或方式就是建立管理和控制国际事务、国际体系的各种国际机制，并胁迫或诱惑其他国家参加,从而建立起自己的霸权体系。美国就是这样一个霸权国家，它凭借其庞大的市场规模，以及在政治、经济、军事等各个方面占有绝对优势的实力，成为多边贸易体制中的引导者。

    这些霸权国的存在使得多边贸易体制并非是完全中性的，其带来的收益更多地流向拥有规则制定主导权的经济大国，由此出现规则收益的不均衡分配。而规则制定者相对于其他对规则制定影响小的国家获得的额外收益被称为霸权收益。霸权收益势必在一个较长的时期内存在,变化的只是获得霸权收益的国家。正是这种霸权利益的存在，保证了霸权国提供国际公共产品的动力，从而在一定程度上解决了国际公共产品供给的困境。

    具体而言,霸权国及少数经济大国可以通过如下方式对多边贸易体制的形成产生影响。

    第一，利用单边机制对多边贸易体制的形成产生影响。一个国家若想在多边贸易体制形成上获得主动权，就要尽可能使其他国家对该国的市场或技术产生依赖。一方面是源于合作需求，另一方面是其他国家为了避免损失而接受大国引领的多边贸易体制,这就使大国拥有更多的资本将国内的经济规则转化为多边贸易体制。WTO的贸易救济规则无一例外留下了美国国内法中的贸易救济规则的痕迹，带有深深的美国的烙印。

    第二，在现行国际体系内通过委托代理的方式对多边贸易体制的发展产生影响。在国际政治经济学中，委托代理机制指的是国家和国际组织之间的委托代理关系,关注国家为什么授权国际组织(授权的好处)、委托人和代理人以及授权前后的控制机制等问题。在此机制下，霸权国实际上通过授权国际组织或其他多边国际机构来提供国际公共产品。在现实操作中，委托代理模式是霸权国平衡国际公共产品效率和霸权收益的有效方式。霸权国将特定的权力或职能有条件地授予国际组织，由国际组织代理行使日常职责。当一个代理人与多个委托人签订一个契约时，就出现了“集体委托人”(collective principal)问题。国际组织中的授权大多属于此类型。集体委托人必须先在整个集体内达成共识,否则很难进行授权,或者很难改变已经存在的授权,抑或很难重新就授权问题进行谈判。在集体委托人授权情况下，由汇聚成员偏好的决策规则驱动的联盟政治将决定国际组织的授权和契约。委托代理的方式可以显著降低国际合作的交易成本、提升政策制定方案及过程的可信度并确保成员国承诺的可信性，同时还有利于降低国际公共产品供给的国内政治成本并分摊国际治理成本，大大提高了国际公共产品的供给效率。

    从上述理论视角来看,2001年WTO发起的多哈回合谈判即是一个集体代理的过程。委托代理机制既能提高国际公共产品的效率,又能在国际组织“中立性”和专业化的掩盖下，保留霸权国对公共产品一定程度的排他性的控制权。正是由于霸权国在农业补贴等问题上保持控制权，即美欧为保护自身农业利益而在谈判中固守巨额农业补贴和高关税壁垒立场,多哈回合谈判最终功败垂成。霸权国的做法严重扭曲了国际农产品贸易，不仅导致发展中国家本应具有成本优势的农产品无缘进入发达国家市场,而且让享受补贴的美国等发达国家的农产品在国际市场上大行其道，严重挤压了发展中国家农业的发展空间，最终导致谈判各方无法达成一致。

    从经济学的角度看，由于委托人和代理人之间利益不完全一致以及信息分布不对称,在委托代理关系中广泛存在有利于代理人的所谓逆向选择和道德风险问题。利益不完全一致和信息分布不对称会使代理人产生机会主义行为，也就是代理懈怠(agencys lack)，进而导致委托人利益受损，造成代理损耗(agency loss)。与法学家关注代理行为产生的后果由谁承担和代理人应承担的责任的问题不同,政治经济学家更关心的是委托人如何通过各种可用的机制尽可能减少代理损耗，使自己的利益最大化。代理懈怠和代理损耗的问题同样可用于解释WTO多哈回合的失败。具体而言,WTO设定的多哈回合议题过于宽泛，不仅包括农业补贴、工业产品关税、服务贸易和知识产权，而且包括渔业补贴、贸易便利化、原产地标志和生物多样性等,议题宽泛无助于谈判取得成功,既造成代理损耗又造成代理懈怠。

    同时，国际机构的程序原则和接受委托的国际组织官员的专业知识，在一定程度上保证了其在日常国际公共产品决策中的自主性。首先,国际体制中包含的一系列隐含或明确的原则、规范、规则和决策程序，能够一定程度地限制霸权国行为的任意性一WTO管理下的贸易协定就发挥了约束霸权国的作用;其次，当霸权国将提供国际公共产品的权力授权给国际机构后,就无法对国际公共产品的日常供给进行宜接频繁的干预一霸权国之于WTO的运行即是如此;再次，国际体制授权由独立的第三方对国际经济规则进行解释、监督并予以实施，促进了国际体制演化的合法化——WTO的争端解决机制和贸易政策评估机制在WTO体系内就发挥了这种作用。第三，以缔结区域或双边协议和以大国俱乐部为核心的“诸边机制”影响多边贸易体制。当国际体系进入艰难时期,即国际公共产品供给条件恶化时,霸权国也会寻求以大国俱乐部为核心的“诸边机制”，或缔结区域或双边协议网络，临时替代基于委托代理的国际组织,收缩国际公共产品的惠及范围,增加国际公共产品的排他性,捍卫霸权利益。在2007-2008年全球金融危机后，随着自己实力的相对下降和新兴市场国家特别是中国实力的相对上升，美国意识到其在WTO内的霸权面临削弱威胁且推动其贸易议程的难度在增加，转而通过“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（1TIP）等途径来维护其霸权地位。

    （1）以区域和双边协定为平台的区域机制和双边机制

    不同于多边贸易协定，区域贸易协定的规则形成相对容易，自由化程度也往往比现行的WTO更高,协定覆盖的范围更为广泛。一个规则在成为多边贸易协定的规则前，往往先在区域贸易协定谈判中成为谈判对象。因此,区域贸易协定形成的规则会对多边贸易体制的演化机理产生较大的影响。大国主导制定的区域贸易协定,在很多时候会变成后来多边贸易的规则，这也是多边贸易体制演化的轨迹之一。奥巴马执政期间，美国主导谈判的TPP和TTIP即是明显的例子。奥巴马在阐明谈判TPP的意义时明确称，美国谈判TPP就是要制定21世纪的经济规则。特朗普上台后多次表示对双边谈判的偏好和热忱。美国迫使加拿大、墨西哥重新谈判北美自贸协定,在努力平息两大巨头之间的贸易争端的过程中，美国希望和欧盟谈判一项“零关税协议”；2018年6月20日在加拿大举行的G7峰会期间,美国向其他成员国提出“零关税协议”，也是这方面的例证。重新谈判北美自贸协定后形成的美墨加协定（USMCA）昭示了新的美式自贸协定的范式，尤其是USMCA中关于国有企业以及对待非市场经济体的规则也出现在美国的贸易议程及有关WTO改革设想的主要目标中。

   （2）以大国俱乐部为核心的诸边机制

    在多边贸易体制形成进程中，大国之间总是互相利用战略结盟以影响多边贸易体制的形成。虽然发达国家组建的大国俱乐部无法对国际经济规则的制定进行直接控制,但俱乐部中的各国可以在国际经济政策的推行和制定上进行合作,达成共识,通过协调经济政策间接地对经济规则的制定产生影响。相对于规模较大的经济合作与发展组织（OECD）,七国集团（G7）曾具有更重要和更强的影响力,原因是较少的成员可以使内部更容易形成政策上的共识,从而对经济规则的形成产生重要影响。特朗普向G7其他成员国领导人提出“零关税协议”的设想,即是这方面的努力。

    综上，在国际政治经济学的视角下，当前以WTO为代表的多边贸易体制的演化可通过霸权理论进行解释。下文首先阐释WTO危机，其次尝试用霸权理论解释WTO陷入危机的原因，最后讨论美欧中WTO改革设想以及三方合力作用下WTO的未来可能走向。

   （二）针对WTO危机的改革

    世界贸易组织已进入第25个年头，如今正面临前所未有的重大危机。

    首先,WTO成员之间的区域贸易协定或自由贸易协定的迅速发展,在某种程度上削弱了应适用于所有成员的贸易规则的普遍性，因为WTO的规则不再完全适用于自由贸易协定签署方相互之间的贸易关系。随着WTO中越来越多的重要成员，如美国、欧盟和日本转向相互之间谈判这种贸易安排的方式,WTO前景顿时黯淡起来。例如，日本首相安倍晋三和欧盟委员会主席容克于2018年7月17日签署了“经济伙伴关系协议”，成立了一个迄今为止规模最大的自由贸易集团;美国总统特朗普和欧盟主席容克于7月25日在华盛顿宣布谈判一项“零关税协议”的设想;在G7峰会期间提出“零关税”的自贸协定建议后，WTO已面临被区域贸易协定边缘化的风险。

    其次,WTO争端解决机制（DSM）正处于迫在眉睫的危机中。2018年起,美国与中国之间爆发前所未有的贸易争端并不断升级，凸显了 WTO的危机。它清楚地表明,DSM并不能防止其成员发起对其他成员的惩罚性关税战争，更不能制止贸易战争。WTO也未能吸引或迫使其最大的两个成员在贸易争端演化为惩罚性的关税战之前囲争端解决机制。

    事实上，自WTO成立以来,DSM —宜被视为“王冠上的明珠”，对于WTO的运行而言不可或缺。当两个WTO成员无法通过磋商解决贸易争端时，首先交由专家组审理。如果争端双方中的任何一方对专家组的裁决不满意,则必须上交上诉机构，由7名成员(法官)组成的上诉机构随机选择3名来审理争端并做出裁决。每位法官任期四年,但可在由所有WTO成员组成的争端解决机构(DSB)批准后重新任命。由于DSB任命或重新任命未来的法官须经成员方一致批准，任何WTO成员都可以阻止这样的决定。而从2017年8月开始，美国已经阻止了法官的任命或重新任命。结果是,自2018年9月30日开始，上诉机构只剩下三名法官，刚刚达到上诉机构行使正常职能的最低法官人数。由于其中两名法官的任期将于2019年12月到期，如果美国继续其不合作的做法，届时将只有一名法官在任，无法处理任何上诉案件。那么DSM就会崩溃,WTO也由此再度成为1995年1月1日成立前的关贸总协定一样的“无牙齿”的机构。回归某种类似于WTO前的争端解决机制,意味着回归经济和其他力量凌驾于法律权利之上的争端解决机制。

    再次，特朗普总统甚至威胁美国要退出世界贸易组织，这无疑将WTO置于前所未有的解体威胁中。美国阻止上诉机构法官的任命，源于它对WTO的不满。也正因为如此，美国威胁要退出WTO。它已明确表示，除非WTO解决其不满的问题,否则不会改变阻止这种任命的立场，甚至会退出WTOo不难看出，美国宁愿置WTO上诉机构于瘫痪的境地或置WTO于解体的风险，也不愿意维持WTO的现状。毋庸置疑,WTO的这场危机是否可以克服，将取决于WTO能否按照美国的要求进行改革。那么,美国对WTO不满的根源是什么？霸权理论又如何解释WTO危机的成因？

    从中美贸易争端和WTO危机的形成过程不难看出，美国对中国贸易行为和WTO的不满均源于对“美国优先”的执念。美国对中国正式发起贸易争端，本质上是因为美国恣意认为中国在全球价值链中的位置不断上升，危及美国的霸权地位、战略优势和“美国第一”原则，因而产生“巨大焦虑”，企图通过贸易战，牢牢控制贸易规则制定、解释的主导权,巩固美中在贸易规则话语权上的主从地位，遏制中国的发展势头。在美国看来，中国一方面利用WTO成员的身份享用贸易自由化的“盛宴”，成为经济全球化最大的受益者,另一方面却没有按照WTO义务开放市场，特别是作为一个非市场经济体制,严重依赖国有企业(SOEs)和政府补贴,进行所谓“不公平贸易”。而美国和其他WTO成员却无法找到相应的WTO规则以应对中国独特的经济体制带来的挑战，即WTO未能提供解决所谓“非市场导向的政策和做法”造成的“不公平贸易行为”所需的规则。

    与美对中国开启贸易争端的借口一样，美国制造的WTO危机，与其所称的“不公平贸易”有关。美国正是依据所谓“公平贸易”的话语体系，不顾现有的WTO规则，联合其盟友意图引入对己有利而针对他国的规则乃至重新制定WTO规则，同时利用WTO协商一致的决策原则，人为制造上诉机构的危机，以胁迫其他WTO成员同意制定针对特定第三国的规则。

    从霸权理论视角观察,WTO危机是指霸权国家认定其他国家的“搭便车”行为将造成不均衡的收益，对自身地位构成威胁,从而使WTO陷入集体行动的困境。正是美国认为中国在基于市场经济体制的WTO机制内以非市场经济体制的举国优势展开不公平贸易，迅速崛起为WTO带来的贸易自由化和经济全球化的最大受益者，这是典型的“搭便车”，从而造成WTO体制内不均衡的收益，对美国作为世界第一大经济体的经济地位构成威胁。由此可见，“不公平贸易”和“搭便车”是一个硬币的两面。霸权理论进一步认为,霸权国家需要提供“公共产品”才能成为“善意的霸权”。美国是WTO危机的直接制造者，说明了它已无意提供公共产品，事实也证明一味追逐“美国优先”的它已不再是“善意的霸权”了。值得注意的是，中国需要正视美国及其盟友尤其是美欧日之间似乎正在出现一种关于WTO危机原因的共识及其推动WTO改革的共同方向。

    从WTO规则的角度而言，当前的区域贸易协定和双边协定的国际法依据大多依托于关贸总协定(GAIT)以及服务贸易总协定(GATS)中的最惠国待遇例外条款，这使得相关区域或双边协定实际上成为多边贸易体系的补充。大国有机会通过各国区域或双边协定的缔结来影响国际经济秩序。例如，美国通过北美贸易协定(NAFTA)拟定的自由贸易协定范本对此后与其他国家缔结的自由贸易协定发挥了引领作用。在此情况下，美国通过建立示范性的区域贸易规则,引领甚至间接主导了 WTO框架内各成员的自由贸易协定。

    通过对各类区域经济合作组织成员国的观察可以发现，一个区域经济一体化组织内几乎不存在两个或多个实力相当的大国。区域贸易协定也很少在大国之间产生。

    其中一个主要原因是大国之间无法共享经济规则制定的主导权。即便如此，大国依然可以通过双边机制来进行经济立场的谈判和协调，进而达到经济关系上的互补。在此情况下,霸权国家通过缔结签订区域及双边协议提供国际公共产品,进而对多边贸易体制的形成施加影响。需要指出的是,虽然在多边及区域、双边贸易体制的视域下，多边贸易体制的演化在很大程度上由霸权国家来主导,但由于多边贸易体制的形成过程非常复杂，各个国家对其形成都会产生一定的影响，只是不同类型国家产生的影响程度不同而已。其间,不同国家间或国家集团间都会存在复杂的谈判和博弈。正是这种互动和博弈，决定了多边贸易体制的走向。