内容提要：欧洲大国凭借特殊的历史联系，通过援助、贸易投资、直接干预等方式介入非洲国家的安全与发展，促使欧盟与非盟等机制对接以“软联系”方式参与非洲事务。中国倡导在尊重非洲国家主权与独立的前提下，经济上平等互利共赢、安全上在联合国等多边机制框架下维护非洲的和平与稳定。以“安全—发展关联”为分析框架，将经济发展动力和国内安全环境作为指标，可将非洲国家分为四种类型。“发展优先”和“发展优先、兼顾安全”类型中，在以自然资源为发展动力的非洲国家，中国和欧盟趋于竞争。以外来投资为主要发展动力的非洲国家，中国和欧盟合作的可能性更大，此类国家国内较为稳定，主要借国际机制应对非传统安全问题，中国和欧盟易实现合作。“安全优先”“安全优先、兼顾发展”类型中，因中国坚持“不干涉内政”原则，若在联合国、非盟等多边机制框架下维护非洲的和平与稳定，则中国和欧盟可实现合作。此类国家国内安全形势欠佳，主要以自然资源为发展动力，中国和欧盟在发展议题上趋向竞争。中国和欧盟可通过认知调整、制度对接等方式在非洲两个议题中增进合作。

　　关键词：中国和欧盟关系；非洲事务；安全—发展关联；安全优先；发展优先

　　作者简介：杨娜，南开大学周恩来政府管理学院副教授。

    一、既有文献评述

　　现有文献对中国和欧盟在非洲关系的讨论可归纳为竞争主导论、合作趋势论和折中论。

　　竞争主导论。持竞争主导论观点的学者认为，中欧在非洲的自然资源进口、拓展大陆市场以及对当地政治安全事务的影响力方面，都表现为争夺态势。罗斯·安东尼（Ross Anthony）认为，非洲的现实与中欧战略理念差异是造成中欧在非洲难以合作的重要原因，即非洲国家后殖民属性、多种族现状以及弱治理能力，导致中欧在非洲战略理念上难以形成“互通性”。还有学者明确指出，中欧在非洲是此消彼长的关系。白小川（Uwe Wissenback）提出，非洲利用中国谋求国际地位，从而挤压欧洲在非洲的利益。“非洲领导人把中国视为一张王牌，确保他们在全球的新位置，作为对欧洲过去压迫他们的报复”。金玲从微观层面阐述欧盟将中国视为竞争对手的原因，“欧盟担心‘中国模式’的非洲政策对‘欧盟模式’构成冲击，影响其‘软实力’发挥，削弱其在非影响力，还担心中非能源合作对其能源安全战略构成威胁。”

　　合作趋势论。持合作趋势论观点的学者认为，虽然中欧在对非经贸、投资等领域不可避免地的存在竞争，但由于双方有共同利益和目标，未来是可能实现多元合作的。罗建波认为，中欧就非洲问题已建立起定期的沟通机制，“中欧战略对话机制和亚欧会议定期探讨非洲议题，中国同英国等欧洲大国亦建立了商讨非洲事务等国际发展议题的交流机制。” 一些学者探索中欧合作的具体路径。例如江时学提出通过开展中欧非三方国际产能合作、建立中欧非洲事务合作基金等方式加强双方在非洲的合作。有学者主张中欧在非洲合作分阶段逐渐推进。罗建波认为，应首先在环境、基建等具体项目上合作，再拓展至治理、发展模式等政治色彩较浓厚的领域。格利姆（Sven Grimm）明确指出，中欧非对于开展合作的动力可能有差别，但三方可能在和平与安全、支持非洲基础设施建设、环境与自然资源可持续管理以及农业和食品安全方面加强合作。杜懋之（Mathieu Duchatel）从欧盟视角看到中欧在非洲安全领域的合作可能性，认为欧盟应当抓住机会与中国在非洲维和问题上加强合作，推动中国在对维和部队财政支持、人员培训、严控局势恶化等方面多做贡献。

　　折中论。持折中态度的学者认为，中欧在非洲竞争与合作关系并存，既不能夸大双方的竞争关系而否认合作的可能性，又不能只看到合作机遇而忽视潜在的竞争风险。张宏明指出，大国在非洲呈现出“竞争中的合作”与“合作中的竞争”的多方博弈状态。艾里克·奥古雷耶（Eric Ogunleye）提出，中欧在能源安全和探寻可持续市场方面有竞争，但在铁路建设、通信技术领域可尝试合作。托马斯·弗斯等认为，不可否认中欧因利益和价值观差异，在对非政策上有分歧和竞争，但双方都努力以联合国为平台，在非洲经济增长、减贫及地区稳定等领域进行合作。还有学者从中欧对非援助看双方的竞合关系，认为中欧对非援助政策是相互矛盾还是相互补充，取决于分析视角：如从援助国国家利益出发，则冲突和竞争大于合作；如从非洲的需要和发展出发，双方互补性增强。

　　既有研究多侧重描述和政策分析，极少从理论维度阐释行为体在非洲的关系。本文致力于在现有研究基础上进行一定程度的创新性研究，借鉴“安全—发展关联”理论的基本内容，尝试构建一个相对简约的分析框架，提炼出中欧在非洲关系的可能发展规律；在研究方法上，基于研究对象中非洲国家众多的现实，对其进行类型化研究，进而更为深入地解析中欧在这些国家的竞争与合作。

　　二、安全—发展概念的拓展和模式应用

　　冷战结束后，西方安全理念从“生存安全”（Security of Surviving）发展为“繁荣安全”（Security of Thriving），安全的外延从应对地缘政治风险和军事威胁的“国家安全”扩展至旨在保护个人和团体免受政治暴力侵害的“人的安全”。

　　本文认为，扩展后的安全概念与发展概念界限模糊，两者内在相关且相互强化。安全政策与发展政策相互交织而非排他关系，政策目标的实现方式有交叉重合。原有概念认为安全政策主要关注国家间的政治与军事事务，发展政策聚焦国内社会与经济。伴随着全球化的深入发展，一些国内问题（如难民、传染病、环境污染）“外溢”到地区乃至国际层面，很难将安全领域与发展领域人为割裂开来。安全与发展成为国家制定内外政策时必须兼顾的两个重要方面。

　　本文希望进一步思考的是，能否将“安全—发展关联”模式的应用范围适度扩大。特别是在研究对象的选取上，一方面关注中国对非洲安全与发展的新认识，以及中国和欧盟作为全球重要行为体在非洲大陆安全与发展领域的关系；另一方面，不拘泥于国内政策以及外部行为体对某国或某地区政策中的安全与发展联系，而是立足大国/地区间互动，考察全球主要行为体在热点地区的关系。尤其是将“互补型”与“合作型”模式进行扩展，用来解析中国和欧盟这两个重要的全球行为体，在各自外交政策框架下，在非洲的安全与发展两大密切关联的议题领域中，迫于利益争夺压力而不可避免地存在竞争，或者基于共同目标探索合作的可能性。具体来说，就是以发展动力和国家安全为标准，对非洲国家进行分类，根据不同类型的国家对安全和发展的多元认知与优先政策，结合中欧各自优势，探讨双方合作或竞争的可能性。

　　将“安全—发展关联”分析框架应用于中国和欧盟在非洲的互动关系中，可以看出：在非洲的发展议题领域，中国和欧盟之间可能是互利共赢或此消彼长的关系，对应在发展政策上的合作与竞争；在非洲的安全议题领域，中国和欧盟之间存在达成共识或行动分歧两种可能性，对应安全政策的竞合关系。因此，以“安全—发展关联”考察中国和欧盟在非洲的互动，可能出现双方紧密合作、激烈竞争、发展竞争但安全合作、发展合作但安全竞争四种关系。

　　值得一提的是，在中欧非三方互动中，考虑到三方力量仍不对称的情况，中欧各自对非政策是两条主线，也是本研究的重点所在。中国和欧盟对非洲战略的变动，不仅牵动着非洲的安全与发展状况，还深刻地影响着双方在非洲乃至全球的关系。因此，应首先明确中国和欧盟对非战略的调整及其动因，在此基础上深入探究中国和欧盟对非战略的差异及互动关系。

　　三、欧盟对非战略中的“安全”与“发展”工具

　　欧盟及其主要成员国与非洲国家的关系，经历了从“不平等的依附关系”到“相对平等的互利关系”的转变。欧盟对非战略不断调整，但根本目标仍是最大限度维护自身在非洲的特殊利益和特别影响力。

　　（一）欧盟对非“发展”与“安全”政策重点

　　整合共同体内部相关机制与资源，强调对非安全与发展政策的欧盟主体身份。冷战前后，欧盟（欧共体）对非战略存在“分散性”“单向性”的局限。经过联盟治理机制的整合，欧盟形成了整体性对非发展与安全政策。欧盟创建了“非洲和平与安全架构”（African Peace and Security Architecture），成立了“非洲和平基金”（African Peace Facility）。欧盟主要成员国的对非政策虽各有侧重，但都与“维持在非利益和影响力的前提下促进非洲和平与发展”的欧盟对非战略目标保持一致。

　　以维持欧洲大国在非特殊利益和影响力作为欧盟对非发展与安全政策的根本目标。《罗马条约》规定欧共体经由“海外国家和领地发展基金”向“联系国”提供援助，该基金的主要援助对象是前法属非洲殖民地及海外领地。“联系制度”的本质是欧洲大国通过向前殖民地国家提供援助基金的方式维持主导与依附的关系。“虽然欧洲国家一再宣称以公正方式与伙伴交往，但双方经济关系和政治关系的不对称性，都使欧方占据优势”。欧盟委员会主席巴罗佐与时俱进地提出，欧非关系朝平等伙伴关系的方向重新定位，旨在改善欧盟在非洲的前宗主国形象，巩固和加强欧盟在该地区的利益和影响力。非洲热点地区的局势多有动荡，此类地区大多能源较为丰富。欧盟成员国对非洲的能源需求较大，无论是出于扩大非洲能源出口还是保护在非能源项目投资的目的，都迫切需要维护非洲安全与稳定的局面。

　　将欧盟安全与非洲安全联系起来是欧盟对非安全政策的重要考量。2007年，《从开罗到里斯本：欧非战略伙伴关系》明确提出，全球化不断深化，非洲事务已不仅是发展问题，还涉及包括反恐、跨国犯罪、传染病等非传统安全议题。2018年欧盟委员会发布的《非洲和平基金年度报告》指出，在日益严峻的地缘政治环境中，维护非洲稳定和欧洲安全需齐头并进，促进政治稳定和实现有效治理是对非安全政策的主要目标。近年来，非洲成为欧洲非传统安全威胁的主要来源地，来自非洲的大量非法移民导致欧洲的难民问题难以解决。欧盟在安全方面加大对非支持力度，以期通过减少非洲战乱、促进非洲和平稳定的方式根治难民问题。

　　欧非关系经历了从“援助—受援”依附关系向平等合作关系转变的过程。欧盟委员会主席在2007年的欧非峰会上提出，欧盟和非洲要超越传统的捐赠—接受关系，向真正平等的伙伴关系发展。依附关系之下，虽不可否认援助带来的客观积极作用，但援助方首先应当考虑自身的利益和目标；相对平等的双边关系之下，虽然双方均从各自利益诉求出发，但欧盟不能无视非洲利益。

　　欧盟对非政策的实施路径从单一的“援助+政治附加条件”到探索务实灵活的多样化工具。欧盟是非洲的最大援助方，法国官方发展援助约一半投向非洲。最初欧盟（欧共体）及其成员国的对非发展援助，通常附加较为详细的政治条件。若非洲受援国达不到欧盟的政治要求，则援助可能被终止。例如，第四个和第五个《洛美协定》中都规定发展援助与受援国人权、民主、法制等情况挂钩。近年来，欧盟调整对非政策，使其更加务实、灵活和多样，加强对非洲自身治理能力的支持。2003年《欧盟安全战略文件》明确提出，非洲的贫穷、动荡和国家失败是欧洲安全的巨大威胁。欧盟意识到发展与安全议题不可分割，认可“贫困是导致恐怖主义及非传统安全问题产生的根源”、受教育程度低是阻碍非洲经济增长的重要因素，故而通过在减贫、技术援助、留学和培训等方面加大支持力度，提高非洲自身的发展能力，进而增强非洲维护本地区和平稳定的实力。

　　欧非治理机制高度对接。旨在对域内冲突做出预警的非盟“大陆早期预警系统”（Continental Early Warning System， CEWS）主要由欧盟及其成员国德国、英国资助。欧盟支持培训当地军队、建立维和训练中心。治理资金直接注入非洲安全治理机制，防止因非洲国内政府治理低效而降低资金的使用效率。欧盟重视与非盟和联合国的三方机制合作，但一些成员国（如法国）出于自身利益的考虑，会绕过联合国和欧盟独自在非洲采取军事行动。这种做法无助于冲突的根本解决，可能加剧反对派的反抗情绪，扰乱多边机制的协调安排。

　　（二）影响欧盟对非战略的主要因素

　　一是欧盟一体化的推进与欧非实力差距的缩小促使欧盟改变对非战略。欧洲一体化深入发展，形成统一的对外战略。欧盟将自身定位为“规范性力量”，借助欧盟制度规范和“有效多边主义”等优势向全球扩展“软实力”。在对非战略上，从援助附带“人权、民主”等政治条件到强调非洲有效治理、从欧洲大国单方面干预非洲事务到欧非制度对接，都体现出欧盟对非战略实施路径的变化。此外，非洲国家独立后经济显著发展，使欧盟不能再将其看作“追随者”或“小伙伴”。非洲逐渐摆脱原来单方面依赖欧洲大国的状况，欧盟介入非洲事务的“旧模式”已不再适用。

　　第二，新兴力量广泛且深入参与非洲事务迫使欧盟在非洲安全与发展事务中与其合作。21世纪以来，新兴经济体将资源丰富的非洲国家视为重点投入的地区，提供了一种全新的、有别于西方的援助和发展模式。在此背景下，欧盟重新审视对非政策，制定对非战略框架时关注新兴国家特别是中国的对非政策。2005年《欧盟对非战略文件》中提出，欧盟应与他国、多边国际机制共同努力，鼓励中国参与非洲治理领域改革。2017年《新欧洲发展共识》强调欧盟将与发展中国家携手推动《2020年议程》，实现可持续发展的目标。

　　第三，非洲对安全和发展议题的侧重点及治理方式的变化促使欧盟对非安全与发展政策随之调整。非洲国家独立后，要求在非的利益既得者增加对非投资和技术支持以助力非洲经济转型，还要求对当地和平安全追加投入。这既是为非洲国家提供和平稳定的发展环境，亦是为投资者创造良好的投资空间。“非洲发展新伙伴计划”提出了包括公共设施、资本流动在内的优先发展部门和包含预防、管理和解决冲突在内的安全治理重点。面对非洲在安全与发展方面的诉求，2005年《欧盟对非战略：走向战略伙伴关系》、2007年《非欧联合战略》都做出了积极回应，指出欧非在贸易与地区一体化、和平与安全治理等方面能够深化合作。

　　三、中国对非战略中的“安全”与“发展”要素

　　中国对非战略涉及经济、政治、安全等多方面内容。经济上，通过援助、贸易、投资等方式，在推动非洲国家经济增长的同时，保证中方的合法收益；政治上，以“一个中国”原则为基础，与非洲国家平等交往，在重大国际事务中寻求非洲国家对中国立场的支持；安全上，在联合国安理会等国际多边机制框架下参与非洲维和行动，加强与非盟、非洲次地区机制在非传统安全领域的合作。

　　（一） 中国对非“发展”与“安全”政策

　　注重提升非洲国家独立应对国内发展与安全问题的能力。中国支持非洲国家以非洲方式解决非洲问题。这是中国的对非政策与美欧等西方国家对非干预政策的最大区别之一。2018年，中国对非“八大行动”的主要内容都旨在增强非洲国家的“造血功能”，以提高非洲国家治理能力为目标，协助非洲国家提升独立发展的能力。中国政府非洲事务特别代表许镜湖受邀出席2019年阿斯旺论坛时接受新华社专访，他表示，非洲国家最了解自身情况，在地区热点问题上最有发言权。中国政府于2015年12月发布的《中国对非政策文件》中指出，中国支持非洲国家、非盟、次区域组织维和维稳能力建设，为非洲常备军、非洲危机快速反应部队等非洲集体安全机制建设提供力所能及的支持。

　　海外利益的拓展是中国对非安全与发展政策的重要目标。与中华人民共和国成立初期以政治驱动的对非政策不同，当前中国的对非政策力图更好地将本国经济和安全利益与非洲国家利益相结合。中国企业“走出去”的过程就是海外利益扩展的过程，保护驻外人员安全和对外投资成果都属于重要海外利益。2005年，中国向南非派出警务联络官，破获多起涉及华人的犯罪案件，保护了当地华人的安全。中国船只在索马里多次遭海盗攻击或劫持，2008－2010年间，中国海军先后派出5批12艘舰艇，完成近200批护航任务。

　　对非安全政策坚持尊重非洲国家主权，主张在联合国、南南合作、中非合作论坛等双多边框架下助力非洲和平与安全建设。2015年《中国对非洲政策文件》强调，在充分尊重非洲意愿、不干涉内政、恪守国际关系基本准则基础上，为维护和促进非洲和平与安全发挥建设性作用。在对非安全政策的具体实施中，无论是非洲国家战后重建、还是维和任务，中国都秉持尊重东道国主权和从其国情出发等原则。“中非和平安全合作伙伴倡议”是重要的中非双边安全合作机制，旨在强化双方在安全领域的合作。中国还提出有别于西方的安全理念，将其贯彻于对非安全政策之中。把经济社会发展视为实现可持续和平的根本途径并强调尊重国家自主性的“发展型和平”， 真正将发展与安全紧密结合起来，主张通过发展领域的措施促进非洲的和平与稳定。

　　对非发展政策重点由单方面发展援助到互利共赢的经贸投资。中华人民共和国成立初期，中国对非洲的发展政策主要是基于政治因素的无偿援助。20世纪80年代以来，伴随着改革开放的推进，中国对外发展政策的目标和实施路径做出调整，强调“促进受援国经济发展的同时推动中国和受援国开展经济技术合作、共同发展”。中国对非洲发展政策的变化，不仅体现在援助方式和理念的改变，还表现为发展政策内涵的拓展。《中非合作论坛—北京行动计划（2019－2021年）》将此前的“援助”条款改为“发展合作”，旨在改变传统的依赖型援助模式，推进以互利共赢、共同发展为目标的可持续合作。

　　中国对非发展政策的执行主体多元化。直到20世纪90年代末，中国对非洲发展的支持几乎都采用政府援助的方式。伴随着中国对非发展政策由援助为主转变为“援助+投资+贷款”的多元化途径，中国在非洲的企业数量几乎翻番。2008－2014年，中国在非洲设立企业从不足1600家到超过3000家；2017年，中国在非洲设立的境外企业超过3400家。政府相关部门及大型国有企业是中国对非发展政策的执行主体。对非投资快速增长的私营企业直接与当地企业及民众打交道，它们在追求盈利的同时也担负着维护投资者形象、探索共赢方式等责任。

　　（二）影响中国对非战略的主要因素

　　一是中非经济联系日益密切促使中国愈加重视非洲的安全与发展。商务部的数据显示，2018年中非贸易额超2000亿美元，中国连续十年成为非洲第一大贸易伙伴国；对非直接投资存量超过460亿美元。中国在非洲拥有较多大额、长期投资的项目，迫切需要非洲国家保持国内安全与政局政策的稳定。在中国政府“走出去”政策的鼓励下，企业对非洲的投资增多，中国公民在非洲国家定居或工作的人数显著增加，如安哥拉有26万人、尼日利亚有6.5万人。中国政府对在非公民财产与安全的保护责任也相应增加。

　　二是“安全观”的理念更新推动中国适度且恰当地参与非洲安全事务。在中华人民共和国成立之初，中国聚焦于国家的“生存安全”，即巩固革命成果、坚持独立自主、反对外部干涉。冷战结束后，国内外环境的变化促使中国对安全的认知也产生相应变化。在对非政策方面，由“非洲事务非洲解决”发展为“非洲提出、非洲同意、非洲主导” 的安全合作观。从“为完善全球经济治理贡献中国智慧”到“中国将…积极参与全球治理体系改革和建设” 。对全球治理参与的扩展体现了中国对安全外延的理解有所变化，认为全球治理是一个囊括经济发展、和平安全等诸多议题的概念，主张通过适当方式为非传统安全治理做出贡献。体现在对非安全政策中，就是中国不仅关注非洲国家、次地区的传统安全与稳定，还重视非洲反恐、跨国犯罪、传染病等非传统安全问题的解决。

　　三是中国对非发展政策以非洲产业结构调整需求为导向。非洲经济长期依赖能源与原材料出口，产品结构单一，各国经济受国际大宗商品市场价格波动的严重影响。非洲处于全球产业链的低端和边缘，初级产品占其出口总量的3/4；工业化尚处于低水平阶段，制造业在国内生产总值（GDP）中占比10%，仅占全球制造业的1%。近年来，非洲各国致力于调整产业结构，力图摆脱高度依赖资源出口的经济发展模式。很多中国企业将价格与质量更具优势的技术设备引进非洲市场，尤其在劳动密集型产业，如华坚将鞋类生产线迁往埃塞俄比亚、越美集团在尼日利亚建立完整的生产装配线，大大提升了东道国的生产能力。非洲产业结构的调整，亟需改善境内的基础设施状况，这正好是中国企业擅长的领域。

　　总之，中欧对非安全与发展政策在理念原则、执行主体、实施路径和涉及领域等方面存在较大差异。

    四、安全与发展维度下的非洲国家类型

　　受地理条件、资源分布、殖民历史、政治环境等因素的影响，非洲各国的经济发展水平和社会生活质量有较大差异。因此，探讨中欧在非洲的竞争与合作，首先应对非洲国家进行分类。本文拟设定两个主要指标来考察非洲国家的特性。一是发展动力是否充足，具体包括资源是否丰富、外来投资是否保持在较高水平；二是国家是否安全，包含国内政治冲突是否频繁、恐怖主义是否频发。本文认为，丰富的自然资源可保证国家通过出口贸易获得国内产业升级和多元化政策所需的财政支持，外来投资亦可促使国内大型基建和工农重要行业获取发展资金，这些都是国家经济发展的动力来源。国内政治冲突和恐袭是非洲国家普遍面临的安全威胁，凭借自身治理和外在力量协助是促使国家恢复或维持和平安全局面的主要方式。

　　根据发展动力和国家安全指标，非洲国家可分为以下四类。一是国内安全环境良好且发展动力充足的国家；二是国内安全环境良好但发展动力缺乏的国家；三是发展动力充足但安全环境堪忧的国家；四是发展动力缺乏、安全环境也堪忧的国家。

　　首先，在非洲，发展动力充足且国内安全环境良好的国家，实施以“发展优先、兼顾安全”的政策。这类国家自然资源丰富或外来投资充分，甚至两者兼具。对于此类国家，继续推动经济可持续发展是关键，国家亦重视维护国内稳定局面，如安哥拉、埃塞俄比亚。其次，发展动力充足但国内安全环境比较差的国家，采取“安全优先、兼顾发展”的政策。国内和平与稳定是国家的首要目标。对于发展动力较为充足的国家，在安全的前提下，有余力适度兼顾发展问题。这类国家由于国内安全环境不稳定，外来投资较为谨慎，其发展动力主要依靠丰富的自然资源，如尼日利亚、马里。再次，对于发展动力缺乏但国内安全环境尚可的国家，发展是首要任务，安全方面更多的是维持现状，它们无余力聚焦安全治理，坚持“发展优先”，如卢旺达。最后，对于发展动力不足且国内安全环境较差的国家，追求安全是其最紧要的目标，国家实力和国情现状使其难以兼顾发展问题，它们只能选择“安全优先”，如苏丹/南苏丹。

  “发展优先、兼顾安全”与“发展优先”两种类型国家的主要区别是，因两类国家安全形势较好，故都将发展作为优先和重点关注；虽安全局势均表现为稳定，但前者有能力兼顾安全治理，后者实力有限，只允许维持现状。“安全优先、兼顾发展”与“安全优先”两类国家中，安全环境都比较恶劣，生存与安全属国家核心利益，两者都将安全作为优先领域。前者发展动力较为充足，故可兼顾发展议题；后者发展动力不足或因不安全导致不发展，故集中力量优先应对安全问题。

　　五、“安全—发展关联”视域下的中欧在非关系

　　在以上四种不同类型的非洲国家中，中欧在其安全与发展领域发挥着不同程度的作用，双方以竞争为主或以合作为先。

　　（一）发展动力充足、国内安全环境较好的非洲国家

　　此类国家采取的是“发展优先、兼顾安全”。由于国内局势较为稳定，故它们在安全方面的任务多为维持政治稳定和减少外在安全风险，诸如难民、排雷等非传统安全问题。中欧都主张经由专业化国际机制或以援助形式支持非洲本土安全机制解决，都倾向于加强多边安全合作。此类国家中包含以能源作为发展动力的国家和以外来投资促经济发展的国家，中欧在前者存在竞争而在后者合作潜力较大。这里选取安哥拉和埃塞俄比亚作为这两类国家的代表，拟具体阐述中欧在其中的竞合关系。

　　安哥拉95%的出口收入和70%的税收都来自石油。多斯桑托斯总统（Dos Santos）执政后，安哥拉国内政局趋于稳定。中国提出“以资源换贷款”的方案，使安哥拉获得了经济发展的宝贵资金。欧洲发达国家在安哥拉恢复稳定后重返其市场，扩大了资金支持力度。中国投资安哥拉的能源基建项目面临的竞争和阻碍加剧。例如，德国商业银行向安哥拉提供逾12亿美元资金，由于大额资金的涌入加之国内政治的考量，安哥拉总统考虑停止“以石油还贷款”，这对于中安既有的债务偿还模式构成较大挑战。安哥拉总体安全形势较好，战争遗留的地雷等非传统安全问题是当前面临的主要安全挑战，中欧都倾向于借助国际机制协助其应对此类问题。法国等欧洲国家和中国都积极参加联合国排雷行动，都对日内瓦国际人道主义排雷中心的无人机排雷项目给予资金和技术支持。

　　自2000年以来，埃塞俄比亚国内基本实现稳定发展。虽不可避免地存在示威、冲突等政治“阵痛”，但从长期看，其国内的安全局面较好。2009－2018年，埃塞俄比亚的GDP平均增长率保持在10%，为全非洲最高。埃塞俄比亚是石油进口国，并非能源驱动型国家。外来投资是其经济转型和升级的主要动力，2003－2017年间外商直接投资增幅46%。斯亚贝巴/吉布提铁路线由中国投资并承建，交通的贯通有助于埃塞俄比亚进出口贸易的发展，基建领域的大额投资亦促进了其国内相关产业发展并改善就业。中国着力将自身的优势产能、欧洲发达国家关键技术和第三国发展需求相结合，实现三方共赢。中欧与埃塞俄比亚共建水电站是三方市场合作的典范。例如，埃塞俄比亚吉布3水电站是非洲最大容量的水电站，由中国东方电气、意大利公司和埃塞俄比亚三方合作建成。在安全方面，中欧在埃塞俄比亚均有工作人员遭绑架或游客遇袭情况发生，双方在解救无辜国民、支持当地反恐等方面有共同诉求，甚至开展联合救援行动。

　　（二）发展动力充足、国内安全环境欠佳的非洲国家

　　以尼日利亚和马里为代表的非洲国家采取“安全优先、兼顾发展”的政策。中国倡导在尊重非洲国家主权的前提下，积极参与联合国和非盟倡议并主导的维和行动。而对于单方面出兵干预非洲国家内政的行动，中国坚决反对。安全局势不稳定的国家大多自然资源丰富，是各方势力的争夺焦点，局势不稳导致外来投资望而却步。由于外来投资受阻、自然资源竞争激烈，中欧在此类国家的发展政策以竞争为主。

　　尼日利亚经济的增长主要得益于石油出口的增加，虽然石油价格涨跌极大影响其经济发展，但尼日利亚依靠石油收入推动钢铁等非油产业发展，积极促进国内产业多元化。尼日利亚独立后经历了民选政府和军政府更迭、政变等不稳定阶段。该国面临“博科圣地”“尼日尔三角洲解放运动”和海盗活动“三线作战”的困境。针对尼日利亚恐怖主义泛滥的问题，2015年，欧盟向其提供1000万欧元的反恐专项援助资金。2018年，法德向萨赫勒G5提供近20亿欧元反恐特别援助。中国通过军事援助、举办反恐能力建设培训班等方式支持尼日利亚反恐。鉴于中欧都在尼日利亚有重要的经济利益和人员常驻，恐袭是双方在尼日利亚经济和安全利益的共同威胁，故中国已同法国和德国建立了不同级别的反恐对话，探索反恐合作的可能性。欧洲是尼日利亚的最主要原油出口市场，尼日利亚储量5亿桶以上的深海油田被欧洲企业占据过半（在17个油田中，荷兰壳牌占8个、法国道达尔占2个）。2005－2019年，中国对尼日利亚石油和天然气行业的投资约160亿美元。中海油于2006年获得尼日利亚海上石油开采许可证（OML130）所持有的45%的工作权益。随着中国参与尼日利亚石油行业愈加深入，中欧之间在此领域的竞争必然随之加剧。

　　2011年，马里反政府武装的军事行动致马里北部陷入长期混战。2012年马里政变加剧了国内的混乱局面。2013年，法国以打击恐怖分子和保护法国侨民为由出兵马里，协助马里政府军打败反政府武装。随后，联合国维和人员组成的马里稳定团入驻该国。虽暂时控制住马里的混乱局势，但恐袭时常发生。维护马里的安全与稳定是中欧的共同目标，2014年，法国邀请中国参与马里维和行动。法国总统外交顾问表示，若中国维和部队在马里遇袭，驻马里法军可提供必要帮助。马里是非洲第三大黄金出口国，石油和天然气资源开采的潜力大，铝、锰、铀等非金属矿产资源丰富。法国是马里的最大投资国，马里金融体系受法国的影响颇深。近年来，马里向中国出口的棉花和黄金不断增加，中国机械制造产品对马里出口量也在增长，逐渐对在马里占传统主导地位的法国产品造成挤压态势；马里北部的铀矿区被法国垄断，该地区的磷酸盐是中国短缺的化肥原料，中法在这两个领域的角逐可能加剧。

　　（三）发展动力不足、国内相对安全的非洲国家

　　此类国家相较而言，能源并不丰富，故将吸引外来投资促进经济发展作为首要目标。卢旺达是典型案例。中国较为充裕的资金和一些欧洲国家的先进技术相结合，共同推进卢旺达的基础设施建设。1994年大屠杀后，卢旺达国内政治局势趋于稳定，已保持和平和安全环境二十余年。政府治理能力较为突出，在非洲国家廉洁排行榜上名列第三。但卢旺达自然资源比较匮乏，地理劣势造成交通不便，发展成为政府首要关注的问题。卢旺达政府采取了一系列吸引外资的政策，如对计划将总部迁至卢旺达的企业免征所得税、成立卢旺达发展局和推进“卢旺达制造”等措施。2012年，德国通过复兴信贷银行资助近2000万欧元用于修建卢旺达—布隆迪跨国输电线路。过去四十年，中国路桥承建了30多个卢旺达道路建设项目，占该国新修和翻修路面的80%。中国投资大型项目的经验加上德国高水平的工业技术，使得中德在卢旺达大型工程或技术项目中有着更多合作的可能性。例如，中德均大力推进改善卢旺达的电力供应状况。德国向卢旺达提供1500万美元，资助该国鲁西西第三期水电站项目；中国江西水利水电建设有限公司承建了卢旺达鲁苏摩水电站项目。比利时和卢旺达均加入中国阿里巴巴首倡的“世界电子贸易平台”（eWTP），共同推动互联网时代全球贸易新规则的建立，这是新技术领域三方合作的新尝试。

　　（四）发展动力不足、国内安全形势严峻的非洲国家

　　此类国家将维护国内和平稳定作为执政的第一要务，只有国内局势稳定，才能恢复石油开采和出口，才有可能吸引外来投资。苏丹是这类国家的典型代表。在一些重要安全问题上，中欧都主张以多边、和平方式化解冲突，与联合国等机构一起合力推动争端的解决。南苏丹独立前，石油收入占政府财政收入的98%。其中，约70%的石油储量和80%的石油产量在南苏丹，苏丹则把持着输油管道和炼油设施。南北分立将石油资源与提炼技术、运输渠道人为割裂开来，造成石油产量大幅缩减，苏丹几乎失去唯一的经济发展动力。达尔富尔问题、南北战争、南苏丹内战持续多年，武装冲突使外来资金望而却步。对于苏丹/南苏丹而言，恢复国内安全是优先于其他议题的关键。欧盟对苏丹和平与安全事务有较大影响。2017年，欧盟移民管理机构计划为苏丹安全部门和执法机构提供能力建设支持，其中包括被称为苏丹边境部队的快速反应部队；2019年以来，欧盟—伊加特（IGAD）会议推动苏丹政府和反对派达成和平协议。在“安全优先”的苏丹，中欧对达尔富尔问题的解决方案有相似之处。如双方均支持政治解决与部署维和部队的“双轨战略”，中欧都为在达尔富尔部署维和部队做出贡献，并为该地区提供大量援助。

　　简言之，在以丰富资源为发展动力的非洲国家，中欧之间的竞争趋势明显。欧洲是世界上最大的石油和天然气进口商，中国50%的石油需要进口。鉴于中东的紧张局势，中欧都希望从非洲获得可持续的能源供应，这导致双方的竞争日益加剧。如能将关注重点逐渐转向提高开采效率、引入新技术和开发可替代新能源方面，中欧之间或许可减少竞争，甚至找到合作的新契机。2006年欧盟文件《欧盟与中国：更为密切的伙伴，日益增长的责任》中，期待中国成为“更为积极的能源合作伙伴，增加中欧与发展中国家尤其是非洲的能源信息交换”。在以外来投资作为发展动力的国家中，中欧之间合作的潜力大。由于历史原因，欧洲国家在资源丰富、国内安全局势相对稳定的非洲国家，以及在投入少、收益多的领域，先入为主地成为既得利益者；而中国承接了一些曾被西方投资者以高风险为由撤出或放弃的工程。 “先行者”与“后来者”在投资地区和领域的分布上均有差异，且中国企业的行动力与欧洲国家的高技术高标准，正好形成互补合作的基础。安全方面，在尊重非洲国家主权的前提下，中欧借助联合国等多边机制在维护非洲和平稳定方面不断拓展合作的可能性。而对于部分欧洲国家违背非洲国家意志采取的单边安全行动，中国明确表示不合作。

　　六、中欧在非洲加强合作的有效路径

　　随着中欧在非洲的利益拓展和对非洲事务的关注加强，双方难以避免在利益汇集处产生竞争，也极有可能因共同目标而强化合作。2008年《欧盟、非洲和中国：走向三边对话和合作》文件中明确提出，欧盟与中国在推动非洲的稳定局面和可持续发展方面有共同利益。那么，中欧在非洲的发展与安全领域如何加强合作呢？

　　首先，中欧安全理念的变化及对“安全—发展关联”的认知调整，为双方合作提供了共同思想基础。中欧之间因安全理念的差异，在非洲反恐、国家内部冲突等问题的态度和行动方式上，常有较大分歧。然而，理念随着现实需要逐渐发生变化。西方学术界和政界扩大了安全的外延，从“国家安全”向“人的安全”扩展。2018年习近平总书记在中非合作论坛北京峰会上拓展了安全理念，提出“共同、综合、合作、可持续的新安全观”，为传统安全观念增加了新内涵。中欧的安全理念中，都有综合、合作、可持续的内容，这为双方在安全领域提供了观念上的合作基础。欧洲认为，和平稳定的安全环境是发展的前提；而中国重视发展与安全的协调和平衡。无论发展与安全谁更优先，中欧都认可两者之间的关联性。欧盟多次发布官方文件阐述两者联系。中国的国家安全观与国家发展联系起来，提出保护国家发展利益是国家安全战略的内在动力。因此，中欧在参与非洲事务时，都将发展与安全综合起来进行考虑，推崇“联动治理”，即对非议题和行动同时考虑涉及发展与安全的多个方面。

　　其次，中欧在非洲问题上建立并完善相关机制，实现双方甚至多方“制度对接”。近年来，在主要成员国的支持下，欧盟依靠自身高度制度化和较为丰富的治理经验，与非盟的安全机制实现“制度对接”。这种当前最易被接受的“软影响”方式，既维护了欧盟整体利益特别是主要成员国的在非利益，又淡化了单个国家对非干预的色彩。欧盟参与非洲事务制度化的最突出体现，就是非洲和平基金的创设。其资金来源于欧盟及其主要成员国，在维护非洲和平稳定、应对当地不安全因素方面发挥着重要作用，其运作模式值得借鉴和参考。有学者提出，在跨国家层面，可建立“中欧非洲事务合作基金”。本文认为，此类基金的设立具有可操作性，但应将其进一步细化。一方面，该基金的使用和管理需要更高层级的监管和协调机构；另一方面，该基金应包括基础设施建设、产能转型等发展领域的资金，也应涵盖对维和、反恐等行动的资助。在基金管理方面，通过每年与非盟定期召开会议，灵活调整援助资金的分配和使用，同时参考专家意见分配基金数额。

　　再次，将与欧洲主要大国共同推动非洲的安全与发展作为中欧合作重点。为提升自身对非洲事务的话语权，德国有与中国合作的意愿。两国在合作理念、援助方式等方面有诸多相似之处。例如，双方都主张在非洲安全事务上坚持克制审慎的原则，都支持加大对非洲冲突预警环节的投入，都倾向于通过多边机制参与非洲事务。德国是非盟大陆早期预警系统（CEWS）的主要资助方。中国也考虑重点支持非洲大陆的早期预警系统，这样既有助于非洲安全，“防患于未然”；又有益于避免在冲突发生时陷入是否介入的“两难局面”。为了从源头上解决难民问题，2017年，欧盟启动440亿欧元的非洲经济发展基金，德国是主要出资方。2015年，中国政府设立了规模50亿美元的中非发展基金，投资了非洲35国的80多个项目。促进非洲经济发展是两大发展基金的共同目标，探索两大基金的合作路径有助于推动中欧在非洲发展议题上更深入地开展合作。默克尔在2017年二十国集团（G20）峰会上表示，中德在第三方市场，尤其在非洲有巨大合作潜力。“非洲制造”首席执行官（CEO）进一步指出，中、德、非三方合作可解决德国难民危机、满足中国经济转型和产业升级的需求，以及帮助非洲走出贫困并实现稳定。此外，中国与法国都是联合国安理会的常任理事国，可合力提出并推进关乎非洲和平与安全的提案或倡议。

　　最后，在特定类型的非洲国家推动中欧安全合作。随着中国参与全球治理的不断深入，一些西方国家媒体炒作和污蔑中国在非洲推行“新殖民主义”。中国用实际行动给予有力驳斥。如能支持并推动不同类型的非洲国家采取更适合本国国情的发展道路，则更有利于此类谣言不攻自破。在尊重非洲国家主权的前提下，凭借与其密切的经济联系，中国对那些安全堪忧的非洲国家有能力施加一定影响，引导其在联合国等多边机制框架下恢复和平局面。2003年，中国从苏丹进口的份额油总额在其海外份额油来源中排名第一；2006年，中国在苏丹投资150亿美元，形成了完整的石油工业产业链。紧密的经济联系使得中国愿意以及能够在苏丹达尔富尔问题上发挥重要作用。中国政府与联合国、非盟、欧盟共同推动苏丹接受联合国—非盟混合维和部队并接受“安南方案”。兼顾经济收益与提供安全公共产品的做法，对非洲安全和中欧合作可起到切实推动的作用，还可实现利益和声誉的双赢。

　　七、结论

　　非洲战略地位重要、自然资源丰富、市场潜力巨大，中国和欧盟主要成员国都将其视为对外战略的重点。中欧对非洲事务的参与进程并非同步。欧洲大国是最早介入非洲的外部行为体，通过殖民侵略干预非洲被殖民国家的政治与经济，谋求在非特殊利益。随着中国“走出去”战略的实施，中国对非贸易和投资迅速增加，中国政府愈加关注在非政治、经济和安全利益。中欧在非洲的利益分布、参与方式以及“安全和发展”理念都有较大差异。以欧洲大国为代表的西方国家认为，安全和稳定是发展的前提；中国则主张以发展促安全。虽然中欧都认可“安全与发展”密切相关，但对这两个概念及其关系的认知差异导致双方对非安全与发展政策各具特色。

　　非洲国家众多，历史经历和经济政治结构差异较大。根据发展与安全指标可将其分为四类。在“发展优先”和“发展优先、兼顾安全”两种类型国家中，根据以自然资源还是外来投资为主要发展动力，可判断中欧在发展政策上更倾向于竞争抑或合作。在“发展优先、兼顾安全”类型国家中，国内安全形势良好，欧洲大国不需直接出兵介入，大多通过国际机制协助解决非传统安全问题，故中欧在安全领域合作的可能性较大。无论“安全优先”还是“安全优先、兼顾发展”的非洲国家，若中欧都倾向于在联合国、非盟等多边机制框架下开展维和行动，则双方在安全议题上更易实现合作。“安全优先、兼顾发展”的非洲国家，通常国内安全环境欠佳，这类国家难以吸引到外来投资，多是以自然资源为发展动力，故中欧在其经济发展领域竞争大于合作。

　　中欧对非诸多问题的看法不尽相同，在多个领域存在竞争关系。但双方都有意愿促进非洲发展、维护非洲安全，不断调整对安全与发展理念的认知，在某些具体领域优势互补。当前，欧洲面临英国脱欧、难民问题等多重挑战，主要大国重新聚焦非洲事务。美国退出部分全球治理领域，中欧在这些领域发挥共同领导作用的呼声渐增，对全球问题的共同责任亦可转化为地区事务的合作动力。中欧在对非政策理念上“求同存异”，在支持维和、协助非洲产业转型、推动第三方合作以及开发新技术和新能源方面，中欧之间具有共同的利益基础。在推动非洲“可持续发展”和“可持续安全”方面，双方协同发挥作用。(注释略）