摘要

　　“十四五”时期，随着中国经济高质量发展的纵深推进，以供给侧改革为主线，以资源要素配置优化为中心，以实体经济为着力点的发展模式转型进入深水区。工业用地，作为供给侧的关键生产要素，也是实体经济的重要空间载体，其合理、高效配置不仅关乎中国实体经济由大到强蜕变，关乎国土空间开发保护与城镇空间结构优化，还关乎城市品质提升与创新转型。面对当前工业用地配置存在的区域配置规模不经济、配置效益备受争议、数字化监管程度不高等一系列关键问题，本文认为应四级联动，对配置规模与结构进行精明调控；应分段施策，对配置底线与效益进行精准管控；还应刚柔相济，对配置规则与模式进行精细把控，通过多维度、多尺度工业用地配置优化，为“十四五”时期推动中国经济高质量发展提供产业空间保障。

　　关键词

　　“十四五”时期；高质量发展；工业用地；配置优化

　　基金项目

　　国家社科基金青年项目“创新转型背景下中国工业用地配置的时空特征、驱动机制与效应测度研究”（20CJL004）；国家社科基金重大项目“包容性绿色增长的理论与实践研究”（19ZDA048）；北京卓越青年科学家计划项目“北京城乡土地利用优化的理论、规划方法和技术体系研究”(JJWZYJH0012190003010)；中国社会科学院登峰战略优势学科“产业经济学”和重点学科“区域经济学”。

　　一、引言

　　以土地为中心的城镇化与工业化进程是诸多发展中国家的必经之路，中国也不例外。1990－2018年，中国建设用地规模由11608km2增至55156km2，增幅达到375％。在这之中，工业用地扮演着重要角色，其占国有建设用地比重长期保持在20％以上，东莞、深圳、唐山等工业重镇甚至突破30％。相应的，工业用地配置规模也一直处于高位，2007－2018年的全国配置规模超过15000km2，占国有建设用地配置总量25％以上。“加快改革土地管理制度，要使优势地区有更大发展空间”，是2019年12月习近平总书记在《求是》杂志发表的《推动形成区域互补高质量发展的区域经济布局》中提出的重要论断[1]。学者认为：每一宗工业用地配置意味着至少一个工业项目的引入[2]，这不仅有机会为经济增长注入产业新动能，为地方政府贡献涓流式税收，而且其所带来的固定资产投资、就业岗位及配套基础设施建设也将有力助推城市与区域发展[3-5]。

　　“十四五”时期，随着中国经济高质量发展的纵深推进，以供给侧改革为主线，以资源要素配置优化为中心，以实体经济为着力点的发展模式转型进入深水区，特别是在加快构建“双循环”新发展格局的大背景下。作为供给侧的基础生产要素，也是实体经济的核心空间载体，工业用地配置面临新形势、新挑战与新任务。2020年3月30日，中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出应推进土地要素市场化配置，并着重强调应深化产业用地市场化配置改革。在此基础上，本文围绕“十四五”时期高质量发展视角下的工业用地配置优化议题展开多维度、多尺度探讨，这不仅有助于从供给侧为实体经济在新一轮科技革命与产业变革中由大到强蜕变提供土地视角的决策参考，还将为工业用地配置相关政策制定提供一定的科学依据。

　　二、工业用地配置优化：供给侧结构性改革的重要环节

　　工业用地配置作为中央与地方政府推动经济增长的重要工具[5-6]，具有丰富的经济含义。“十四五”时期，如何促进工业用地在不同产业、区域间的有效分配，引导土地集约节约高效利用与内涵式发展，优化产业空间组织模式，尽快建立与高质量发展相匹配的要素配置模式，是供给侧结构性改革的重要环节。

　　（一）护航实体经济，创造高质量工业发展空间

　　作为实体经济引擎，中国工业经济在近年来成绩斐然，工业增加值于2018年首次突破30万亿元，221种工业产品产量位居世界第一，并在数字经济、轨道交通等领域趋向技术赶超[7]，但“大而不强，广而不精”状况依旧普遍，部分关键产品与先进技术仍需借助外力[8]，且面临发达经济体再工业化战略与发展中经济体要素成本优势的“双重挤压”[9]。2020年的中国即将基本实现工业化，但深化工业化进程的任务远未结束[10]，推动创新转型、冲破“过度去工业化”迷雾、解决新市民就业问题以及向全球价值链高端攀升等新征程任重道远。“十四五”时期，作为工业项目，特别是新项目的源点，工业用地配置亟需适应新局面，通过由规模至上、引资底线竞争向效益优先、引资优胜劣汰转型，从供给侧护航实体经济，保障产业链、供应链安全稳定，创造高质量工业发展空间。

　　工业用地配置优化与不同区域、类型工业经济的发展路径紧密相关。第一，现阶段，工业经济的区域分异明显，但即便是实力最强、产业链最为齐全的东南沿海地区，大多数产品仍处于全球价值链中下游[8]，创新能力与国际产业分工地位亟待提升。高质量发展视角下，如何基于自身资源禀赋与产业基础，因地制宜设定工业用地配置标准与准入体系，推动不同区域、城市深化工业化进程；如何以优势互补、供需匹配为导向，区域统筹调控工业用地配置指标，是从供给侧推动区域产业结构转型升级的突破口。第二，以智能制造、数字经济等前瞻技术为核心的高技术产业正在成为中国抢占实体经济前滩，获取全球科技竞争主动权的助推器[11]，无论区位、开发标准还是配套设施，高研发与高人才占比的特征使相关企业对工业用地配置的需求较以往有所不同。高质量发展视角下，有必要以更好地满足产业创新转型与新技术落地需求为目标，设立更有利于创新型企业发展的土地“游戏规则”，为创新驱动发展与创新型国家建设提供产业空间支撑。第三，以劳动密集与资源密集型产业为支柱的规模化制造是中国工业经济的累积优势，但如今面临增速放缓、产能落后与能耗过高等严峻挑战。高质量发展视角下，将工业用地配置视为实体经济关卡，从供给侧倒逼企业发展转型，这将在一定程度上推动规模化制造体系重构与价值提升。

　　（二）落实国土空间开发保护要求，优化城镇空间结构

　　“十四五”时期，作为国土空间的重要组成部分，工业用地配置是否合理、高效，关乎生态文明建设与整个国土空间体系构建。以长江经济带为例，作为全国国土空间的战略支撑轴线，也是工业体系最为完备的区域，其沿江遍布环境风险企业，废水、氨氮排放量占全国比重均超过40％。究其原因，土地资源配置不合理，刚性约束缺失难辞其咎，长期以来，长江沿线、港口乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用问题突出，大量污染产业遍布，部分地区甚至有超过50％的重化工产能沿江布局[12-14]。因此，优化工业用地配置，从源头上调控产业布局，在过程中实时监测土地利用情况，以刚性约束落实国土空间开发保护要求迫在眉睫。

　　与此同时，工业用地配置优化是促进城镇空间结构优化的重要路径。总的来说，以土地为中心的城镇化与工业化进程助推了中国经济增长奇迹，但也对城镇空间结构带来了一些负面效应，如：城市无序蔓延、生态空间破碎化、产业园区遍地开花等，工业用地配置则是之中的“风暴眼”[15-16]。随着国土空间规划体系的构建，城镇空间与城镇开发边界被纳入“三区三线”管控体系，城镇空间发展模式由以增量扩张为主转向以增量提质与存量盘活并重，少数超大、特大城市甚至提出减量发展理念。在此背景下，如何以土地配置与利用方式调整为契机，通过构建相对应的政策组合，提高土地集约节约利用程度，提升集聚经济效应，是城镇空间结构优化的核心议题。

　　（三）提升城市品质，推动城市创新转型

　　“十四五”时期，提升城市品质与推动城市创新转型对于塑造城市竞争力至关重要[17]，工业用地配置优化则是两者在供给侧的交汇点之一。首先，生产方式转型、生活水平提升与消费观念转变使得工业从业者越发重视城市品质，包括更为现代化的生产空间、更为优质的生活环境与更为便捷的公共服务等，特别是对高技术从业者而言。优化工业用地配置，以土地为媒介构建城市品质与创新之间的互利共生关系，不仅有利于匹配人民日益增长的美好生活需要，还将有效激发工业经济活力，促进产城融合，并推动城市产业结构向高附加值方向转型。其次，破解城镇低效、闲置用地难题是“十四五”时期中国经济高质量发展无法忽视的议题。现阶段，诸多城市的中心区存在一定数量的低效、闲置工业用地，它们曾是城市经济的基石，但因城市功能结构调整、主要产能外迁与自身产业转型升级滞后等原因凋零。这些土地阻断了城市功能连续性，是空间顽疾；但往往位于高价值地段，因此更是稀缺资源。如何通过再配置为其注入发展新理念，以二次开发重塑土地价值，促进城市经济“腾笼换鸟”，是当前城市发展与城市更新亟待考虑的。以深圳蛇口网谷为例，其源于中国首个对外开发产业园区——蛇口沿山工业区，占地面积达到20km2，在2010－2015年通过“工改工”方式实施存量更新与工业用地再配置，由以玻璃加工、有色金属等传统产业为核心的低效益老工业区转型成为由电子信息、人工智能等新兴产业为核心的，拥有独具匠心的建筑与景观设计、自成体系的公共服务配套与涵盖近50项园区服务的智慧线上平台的城市经济新增长极。截至2018年末，蛇口网谷已吸引苹果、IBM、中兴等300余家高技术企业的研发部门入驻，地均产值超6亿元/m2。