摘要：社会力量凭借其灵活机动性、技能丰富性、动员社会性等优势，对政府应急管理体系形成了有效补充。在有些方面可以承担重要的社会功能，即社会力量兼具“平常—应急”两种状态下的三种社会功能：平常状态下的科普减灾、应急状态下的应急救援、灾后重建。应构建法制化、统筹化、激励化的政策保障体系，建立协同化、科技化、实战化的应急响应机制，打造专业化、多元化、规范化的社会培训格局，通过制度路径使社会力量能够有效参与应急管理，从而更好地发挥应有作用。

　　关键词：社会力量；应急管理；府兵制；制度路径

　　基于“汶川大地震”“长江特大洪水”“天津港爆炸”“新冠肺炎”等灾害事件应对的实践经验，快速地、权威地、科学地动员和发展社会力量，可以作为政府应急管理体系的有效补充。如在“新冠肺炎”疫情防控中，社会组织、志愿者等一些社会力量依托自身的专业背景、社会资源和社交能力，提高了参与疫情防控的强度与广度，弥补了政府应急能力的不足。然而，社会力量参与应急管理在实践中，呈现出法律法规不够完善、响应联动不够系统、业务素质不够专业等方面的突出问题，使得社会力量参与应急管理陷入可操作性不强、协同效应不强、自身实力不强的尴尬境地。因此，如何扬长避短，从而使社会力量能够有效参与应急管理，是一个重大而又迫切的时代课题。

　　一、社会力量参与应急管理的角色定位

　　党的十八大以来，党中央、国务院高度重视应急管理工作，习近平总书记曾多次在不同场合就应急管理工作发表重要讲话或作出重要指示。面对突如其来的“新冠肺炎”疫情，2020年2月3日，习近平总书记强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”（1）进一步明确了下一步应急管理体系建设的努力方向，也为持续完善和健全应急管理体系提供了根本遵循。

　　近年来发生的地震、洪涝、火灾、疫病等各类灾害，给我们带来深刻教训的同时，也对纵深推进新时代应急管理工作提出了新要求。乌尔里希·贝克认为突发风险是超越国界存在的，国家角色应该由对抗传统风险的“警察型国家”转变为对抗现代社会风险的“警戒型国家”。作为“警戒型国家”，政府必须保持快速的、权威的、科学的社会动员能力。［1］应急管理则是这种社会动员能力的集中体现，而社会力量亦不容忽视。

　　当前，我国政府应急力量主要包括国家综合性消防救援队伍、各类专业应急救援队伍等，主要承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故等方面职责。而社会力量则是具备一定专业背景、社会资源和社交能力，能够参与并作用于社会发展与进步的单一性群体性力量，如社会组织、志愿者等。在“新冠肺炎”疫情中，各地社会组织、志愿者等社会力量参与疫情应急防控，他们或具备扎实的医疗、心理等方面的专业背景，或掌握较为丰富的社会资源，或拥有在一定区域或特定场域内建立社交网、交互圈的能力。社会力量提高了参与疫情应急防控的强度与广度，弥补了政府应急能力的不足，并提升了应急管理的效率，更起到了凝聚人心、减少恐慌的重要作用。据国务院新闻办公室发布的统计数据，从“新冠肺炎”疫情暴发至2020年5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人，记录志愿服务时间超过2.9亿小时；社会组织、人民群众等社会力量纷纷捐款捐物，捐赠资金约389.3亿元、物资约9.9亿件……［2］为我国在疫情防控中展现出的中国速度、中国规模、中国效率奠定了坚实的基础。

　　社会力量参与应急管理具有其优势特征。一是灵活机动性。相比于政府应急力量，社会力量扁平化的结构特点使得其运作流程更为灵活、简易，加之掌握了丰富的社会资源，这也就决定了发生灾害事件后，社会力量能够迅速地制定行动方案并开展应急救援。如2016年6月23日下午，江苏省阜宁县遭遇的强冰雹和龙卷风双重灾害，中国扶贫基金会救援工作组等全国数十家社会组织的社会力量于次日凌晨抵达阜宁，并在迅速开展救援的过程中组建了社会组织联络服务中心，及时对接当地相关部门和公益慈善机构，为参与救灾的社会组织提供信息共享、资源对接。［3］二是技能丰富性。与政府应急力量相比，社会力量的特色在于能够根据自身的专业背景和丰富技能，针对地震、洪涝、火灾、疫病等不同灾害事件的情况，及时、有效地开展地震救援、水域救援、消防救援、疫情防控等方面的专业任务。如2015年在云南省丽江市成立的“老兵消防救援队”，成员很多来自退役军人或消防战士，具有较为扎实的消防救援技能。［4］三是动员社会性。社会力量能够依托自身在一定区域或特定场域内建立的社交网、交互圈，在短时间内最大限度地动员与辐射周边群众，迅速汇集和整合人力、物力、财力等有效资源，使群众由被动地参与“社会动员”自发转向为主动地去“动员社会”，提升应对和抗御各类灾害事件的能力。