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陈杭平:比较法视野下的执行权配置模式研究
2018年11月01日 10:21 来源:《法学家》 作者:陈杭平 字号

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  【摘要】 通过对欧洲五国的比较考察可以发现,执行权配置模式与执行制度的正常运作、“执行难”问题的消解之间存在重大关联。除瑞典外,执行“内外分权”是考察对象国家的主流模式或者改革的方向。当然,各国对专业执行人员的定位上有国家公务人员及市场化、社会化的职业人员之区别。为了兑现两到三年“基本解决执行难问题”的承诺,我国除了继续大力加强国家认证及法院执行信息化建设,还应以“终结本次执行程序”为节点实行按阶段内外分权模式。改革的方案是开放的,但道路也许通向市场。

  【全文】

  新中国成立伊始,我国即确立了由法院统一负责民事审判与执行,也即“审执合一”的制度框架。改革开放以后,该制度历经多次由法院主导的、以审执分离为导向的改革,但并未被根本动摇。为了解决“执行难”“执行乱”,“保证公正司法,提高司法公信力”,中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)中明确提出要“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。[1]以此为起点,除了以往所试行的在法院内部机构、人员、程序、权限等的审执分离(“内分”模式),执行权以及负责执行的组织机构能否从法院剥离并外置(“外分”模式)作为顶层设计的一种可能方案也进入理论与政策研究的视野。[2]

  尽管从法学理论界与实务界目前所展开的讨论来看,深化“内分”而非彻底“外分”获得了更多支持,[3]最高人民法院也借助“用两到三年时间基本解决执行难问题”的政治承诺和宣传策略暂时降低了外分的可能,[4]但执行权的配置并不仅仅是司法领域的微观问题,也在宏观上关系到信息化时代下国家认证(identification)、社会治理、司法公信力等深层结构问题。[5]因此,有必要立足将来保持研究的开放性。

  当前有关审执分离或执行权配置的讨论主要沿着三个维度展开,包括执行权的属性之争,执行(程序、权能、实践)与审判的相互关系探讨,以及全国各地法院探索试行的各种横向、纵向内分模式经验总结。[6]除此之外,尽管译介进来的外国执行法制资料日渐丰富,[7]但除了片段式、选择性甚至以讹传讹的引用、附会之外,迄今尚难真正从比较法学这座“真理的学校”里扩充“解决办法的仓库”[8]。这难免会增加在“摸着石头过河”的改革中支付无谓试错成本的几率。有鉴于此,本文选取采用不同执行体制的欧洲五国(瑞典、西班牙、法国、德国及英国)为样本,从中国“内分抑或外分”的问题意识出发探讨执行权配置的较优模式。

  在比较法的语境下,所谓“执行”指的是当债务人逾期未自动履行法律文书所确定的债务,负责执行的机关或人员依据债权人的申请,不顾债务人的意愿而强制对其财产进行查控、处分。从其内容来看,大致相当于我国所界定的执行命令权及执行实施权(狭义的执行),但排除对执行过程中程序及实体争议的裁决权。[9]后者因需要为双方当事人提供“两造对抗”的程序保障并具有裁量判断的属性,当然的归属于法官或司法机关。本文主要围绕以下几个方面展开考察和梳理:相关国家的执行权是怎么配置的?如果彻底“外分”,执行如何展开,法院如何监督?如果属于“内分”,如何保障审执分离?如果实行内外分权,如何在复数主体间划分执行权限?法院之外的执行主体如何产生,法院如何对其进行司法监督?在逐一考察的基础上,本文将对这些模式的差异和共性进行归纳比较,并尝试揭示欧洲发达国家执行制度运作的关键所在。最后,本文将比较考察的结论与我国当下的审执分离改革相结合,提出通过分阶段的内外分权来促进“执行难”“执行乱”问题的解决,以此回应前文提出的改革主旨。

  一、比较法下的执行权配置模式

  (一)“外分型”:瑞典

  瑞典属于典型的“外分”模式,执行权彻底从法院分离并划归行政机关行使。执行机关在2008年以前隶属于国家税务局,此后分离为独立的行政部门,统一负责公共债务(税收、罚款、关税等)及私人债务的执行。执行员(kronofogde)系国家公务员,另有调查员(inspector)辅助执行,负责与债务人日常联络、实施扣押等事务。这类“行政型”执行机关具有科层制的固有“顽疾”,比如拖沓、注重目标的形式化满足而非实际问题的解决,等等。[10]

  瑞典执行体制的突出特征在于将民事执行纳入公共服务的范畴,执行机关权限大,债权人负担轻,而法院除非当事人提出司法救济请求否则不介入执行程序,实行较为彻底的外分模式。债权人持执行名义可径行向执行机关申请执行,无须法院作出准予执行的裁定。在执行过程中,执行员有权决定是否向债务人发出履行通知书,是否进行财产查询,要求债务人提供财产清单,通知债务人参加财产报告听证会,要求第三人提供与债务人财产有关的信息,根据需要对债务人的住所或经营场所进行搜查,对违反命令的债务人或第三人进行罚款等。另外,执行机关可以在不告知债务人的情形下,利用各类公共信息登记系统查询债务人是否为其他案件的被执行人,其收入来源、雇主信息、银行账户、不动产等。[11]这些执行行为无须取得法院的事先授权或许可,但如果当事人不服可以向执行机关申请纠正,并可向执行机关所在地的地区法院提起异议之诉。[12]

  (二)“内分型”:西班牙

  西班牙与我国一样,由法院统一负责民事审判与执行。根据法律的规定,债权人自行或通过职业“代诉人”向法院申请执行。[13]法官有权裁定是否准予执行,下令查询财产、实施相应的执行措施,解决执行过程中产生的纠纷等。法院的司法事务官(Secretario judicial)辅助法官行使执行命令权、裁决权并负责文书、卷宗保管,而对财产的扣押、腾退等则交由法警(Agentesjudiciales)具体实施,由此实现法院内的执行分权。[14]司法事务官以及法警除受有关法院工作人员特别立法的规范外,适用一般的公务员法。

  民事执行原则上由债权人单方决定(ex parte),由其负责提供可供执行的财产信息。债权人可以利用公共信息系统及私营信用评级系统进行查询。如果债权人难以提供债务人的财产信息,可以请求法院提供帮助。法院可依申请或者依职权命令债务人提供财产清单,如其拒不配合可予以罚款或者拘留。法院也可依申请命令金融机构、税务机关、社会保障部门或者个人提供债务人的财产信息。

  西班牙法院长期受“人少案多”问题的困扰,执行效率低下,执行拖延现象十分突出。[15]为此,在2000年专门修改民事诉讼法关于执行程序的规定,试图建立一种更高效、更简便、更具可预见性的执行制度。[16]但实践表明效果一般,积案现象仍然十分突出。为此,法学界纷纷呼吁参考法国的司法执达员制度,扩大职业“代诉人”的权限,减轻法院的执行负担和责任,提高执行效率。[17]从改革趋势来看,西班牙似乎也将向部分外分或者“内外分权”模式转型。

  (三)“内外分权型Ⅰ”:法国

  在法国,除对不动产的执行由大审法院、对工资收入的扣押由初审法院管辖外,针对动产、银行账户、债权及其他财产权利的民事执行一概由社会化的司法执达员(huissiers de justice)负责。即使在对不动产的执行中,司法执达员也深度参与,负责制作并送达扣押文书(支付催告令)、调查不动产状况及制作说明书等。换言之,法国实行由司法执达员负责的“非司法化”路径与由法院负责的“司法化”路径并行的制度框架,且以“非司法化”路径为主。[18]就执行权配置而言,法国既有法院内、外的权限划分,法院内部又有纵向的分权。在这种复合分权模式下,债权人自主决定向不同的执行主体提出申请,就不同类型的执行标的适用相应的执行方法。

  作为社会化、职业化执行人员的典范,法国司法执达员被多个国家所效仿,值得更深入地考察。执达员起源于罗马法,有法谚谓:“执达员与法律一样古老,跟法官一样重要。”执达员职位是拥有者的私人财产,数量受限并在理论上可用以转让、出售或继承。[19]当然,继受人要想从事该职业,仍须符合相关从业资质要求。按规定,执达员应当拥有法律学位,进行为期两年的培训,其中至少二分之一是在执达员事务所完成。在培训结束时,预备执达员还必须参加职业资格考试,通过率据说仅为20%30%,通过后再由司法部长任命。

  司法执达员被视作在债权人的委托及授权下从事民事执行,二者构成私法关系。无论通过递交执行名义启动执行程序,选择特定的执行方法还是确定实际执行的财产,原则上均由债权人自主决定。[20]与此同时,由于执达员从事查封、扣押、腾退房屋等民事执行时实际上是代表国家履行公共职能,侵犯其权利将遭受刑事处罚并承担民事赔偿责任。而为防止司法执达员乱收费,法国对执行收费的标准作出明确且严格的规定。按照价目表收取的标准执行费比较低,但在难以执行的案件中,执达员对于价目表之外的收费拥有较大的议价权。[21]目前从地区到全国建有不同层级的执达员行业协会,负责执达员的招录、培训,处理投诉、违纪处分等事务。执达员会因其过错而承担职业伦理处罚(如警告、暂停执业、取消执业资质)、民事赔偿责任甚至刑事责任。

  (四)“内外分权型Ⅱ”:德国

  德国的民事执行同样实行内外分权模式。1879年德国参照法国司法执达员制度确立执达官(Gerichtsvollzieher)制度,但从一开始就将其定位成国家公务员,而非接受债权人委托并与其构成私法关系的自由职业者。执达官附设于地区法院并独立从事执行业务,按被执行人住所地或财产所在地划分执行管辖权限。执达官主要负责在金钱判决执行中动产及有价证券的扣押拍卖,非金钱判决执行中动产及不动产的交付、房屋腾退等。[22]而对于金钱判决执行中不动产的扣押拍卖、对债务人债权(如银行账户)及其他财产权利的扣押等仍由执行法院管辖,具体说由法院的司法辅助官(Rechtspfleger)负责实施;对于行为的执行,则由法院以作出命令的方式实现,附之以罚款、拘留等强制措施。[23]

  原则上,债权人及其律师根据自行收集的财产信息,选择向执达官或者执行法院申请相对应的执行方法。如果通过一种执行方法未能实现全部债权,债权人可以选择申请另外一种。尽管从理论上说执达官是最重要的执行人员,但在实践中债务人存款、工资收入、股权等财产的价值往往远高于其拥有的动产,因此司法辅助官才是执行程序的真正主角。[24]在实践中,执达官还负责与执行有关的法律文书的送达。如果执达官尝试进入债务人住所地而遭拒绝,可以向当地法院申请搜查令。执达官有权查询债务人的住址、家庭关系等信息,在出示执行名义后可以获得债务人的全国社保号并以此查询其社会保障档案。[25]如果在债务人的住所未发现足够的财产,执达官可以询问债务人对他人享有的债权、就债务人的雇用情况询问其同居人(但后者有权拒绝回答),并将搜集得到的信息转告债权人,由其决定是否向执行法院申请相应的其他执行方法。在债权人的申请下,执达官还有权传唤债务人到场,命令其经宣誓后报告财产,并将相关信息提交债务人登记处作为公共档案公开及备查。由于列入债务人名单会影响债务人的信用等级,此举的主要目的并非发现可供执行的财产,而是督促债务人自动履行债务。[26]

  在德国,申请成为执达官必须年满25周岁,通过中学毕业考试,并在法院内服务满两年。申请人通过资格审查后须完成18个月的培训并通过资格考试。在组织上,执达官在法院之外独立从事法定的执行业务,但需接受执行法官的指导和监督。执达官必须拥有独立办公场所或与其他执达官结成合伙,通过执行收费维持办公室的日常开支。执达官受公务员法、法院执行员法以及州有关资格、培训、办公室管理、执行程序相关法律的规范。由于有公务员身份保障及不错的经济收入,德国执达官对于彻底脱离法院而像法国的司法执达员那样成为自由职业者兴趣寥寥。[27]执行法院对执达官的行为进行严格的司法审查和监督。债权人、债务人及第三人均有权就执达官行为的合法性向执行法院提出控诉。执达官收取的费用归国家所有,而非作为其提供服务的报酬,但根据相关规则其可以获得执行收费的一部分,用以支付执行成本、办公场所费用。

  (五)“内外分权型Ⅲ”:英国(英格兰及威尔士)

  英国的执行权配置体制更为错综复杂,针对不同层级法院实行不同的分权模式。首先,在具有执行管辖权的高等法院与郡法院之间,按照执行标的额划分“级别管辖”权限。其次,针对不同类型的执行标的,根据不同的令状制度区分为不同的执行方法,由债权人根据对债务人资产、负债、收入、工作等信息的调查收集,选择先后或同时申请不同的执行方法。[28]如债权人难以查明相关信息,可向法院申请“获取信息令”,在送达债务人后命令其在指定时间到庭(通常由书记员主持)回答关于财产的询问。在各执行方法中,“扣押动产并拍卖”由专门的执行人员负责,其余由法院管辖。再次,“扣押动产并拍卖”方法在高等法院由法院签发扣押令状并交由执行官(High Court Enforcement Officer)实施;在郡法院则由法院签发扣押令状并交由执行员(county court bailiff)实施。[29]这是使用率最高的执行方法。[30]

  颇为有趣的是,英国高等法院执行官与郡法院执行员分属自由职业者与司法公务员。执行官虽然由英国司法部长依法授予从业资格,但在法律性质上与法国的司法执达员一样,属于接受债权人的委托,执行法院签发之扣押令状的私营从业者,并不接受高等法院的指导、管理或监督。其一般受雇于大型执行公司,也有少数仍保留自雇型执业的传统,收费则由《高等法院执行官条例》等法律作出限定,实行分阶段递增收费模式。如果执行到位,执行费用由债务人全额承担;如果执行不能,执行官仅向债权人收取固定费用。如果执行官错误查扣了财产,非法进入债务人的住宅或者未出示正确的法律文书,债务人可以向执行官协会投诉,在必要时还可向法院起诉请求损害赔偿。如阻碍执行官执行法院的令状,会被法院以藐视法庭加以处罚。与之相反,郡法院的执行员属于英国司法部下属法院事务管理局的司法行政人员,录用、考核和管理均由公务员法规定。债权人向郡法院申请执行令状须支付固定费用,但无须向执行员支付任何费用。由于缺乏足够的经济激励,郡法院执行员的执行成功率低于高等法院的执行官。近些年来,高等法院执行官行业协会及各大执行公司一直努力游说扩大其业务范围,其所持的一个有力论据就是更为出色的执行到位率和执行效率。

作者简介

姓名:陈杭平 工作单位:

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