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国际法与国内法:国际组织法律文件的视角
2018年10月01日 14:14 来源:《武大国际法评论》 作者:孔庆江/王艺琳 字号

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  当今国际组织跨越政治、经贸、军事、文化、环保等各个领域,呈现出纷繁复杂的样态。通过对联合国、国际法院和WTO以及其他一些典型国际组织的实践进行分析,以期能在这些国际组织及其作出的国际法律文件中窥视国际法与国内法的关系。在这些典型国际组织的实践中,都存在国际法和国内法之间的互动关系:国内法特别是在国际立法过程中发挥领导作用的大国的国内法一定程度上成为国际法的参考,甚至为之所用;反过来,国际法势必对各国国内法产生影响,其差别仅在于这种影响直接与否,这种影响实质上确定了国际法对于国内法的优先地位。

  关 键 词:

  国际法与国内法的关系/联合国/国际法院/WTO/国际组织/国际法律规则

  标题注释:

  本文是中国政法大学黄进教授主持的外交部委托课题的部分前期成果之一。

  国际法与国内法的关系问题是国际法中的一个基本问题。斯塔克(J.G.Starke)说:“要完全掌握国际法的实质,最重要的莫过于搞清楚它与国内法的关系。”①对这个问题的解释与回答,在理论上形成了一元论(monism)和二元论(dualism)两大派别,其中一元论又包括国际法优先说和国内法优先说。②而在实践中,各国的做法大不相同。这就如同彼得斯曼(Petersmann)在其文章中指出的,“由于各国不尽相同的宪制和国际法义务,以及不同国家对法治概念在民主过程和司法运用中的差异,法治的概念(the rule of law)不可避免地在不同国家呈现出对待国际法和国内法关系的不同样态。”③全球化更加突出了国内法和国际法之间的差异性问题,在当今“全球治理”④理念蓬勃兴起之时,强化国际法的规范性和作用,自然需要摆正国际法与国内法的关系。中国是个崛起中的大国,一方面更深地融入国际社会,另一方面期待也被期待在国际舞台发挥更大作用。如何使国际法规则与中国国内法相协调,使之在中国能得到切实适用,既表明中国对国际法的态度,也关系到中国的国际形象。从历史上看,大国的崛起往往伴随着国际规则的变动乃至大量新的国际规则的产生。中国也一直呼吁建立新的国际秩序并身体力行,在此过程中,必须在国内法制度上明确国际法与国内法关系的定位,才更有利于中国向国际社会表明自己对待国际法的态度,传递中国践行国际法的真实信息。因此,重新审视国际法与国内法的关系,考察我国处理国际法与国内法关系的基本立场与实践,寻找可接受的解决方法,具有重要而迫切的现实意义。

  21世纪,对于国际法而言,是一个崭新的时代,是一些国际法学者所称的“国际法去地域性”(deterritorialization in international law)或“国际法扩张”的时代⑤,法律的疆域感日渐薄弱,国际法和国内法的边界日益模糊。这一趋势的出现从哲学和社会科学的角度而言都不得不归功于国际社会的组织化,⑥大量国际组织的蓬勃发展使得国际法在分部门实施上成效显著,其中最显著的特征就是以联合国为代表的国际组织及其一系列专门机构,成就了国际机构和组织功能化的趋势。默斯勒(Mosler)曾借用“国际超级架构”(international superstructure)一词来描述凌驾于各国国内系统之上的这一层国际组织。⑦特别是其中某些国际组织在独立制定国际法律规范的道路上走得更远,成为推动国际法扩张必不可少的功臣,这种更加积极主动的立法作为往往能使其在国际法和国内法之间的较量中获得更多的主导权。

  国际组织的立法作为主要体现在其制定的内部规章和相关法律文件之中。国际组织规章和国际组织制定的国际法律文件是国际法的重要组成部分,构成国际法的渊源之一。一方面,国际组织法律文件对国际法的分部门实施和部分国内法发挥着深刻的影响;另一方面,国际组织与国家一起构成国际社会的造法者。研究国际组织的法律实践,有助于透视国际法与国内法的关系。

  需要说明的是,一般意义上根据参与成员分类,国际组织可分为“政府间国际组织(intergovernmental organization,IGO)和“非政府间国际组织”(non-governmental organization,NGO)。梁西教授曾经说过,国际法上研究国际组织法律文件仅限于政府间国际组织制定的法律文件,这是因为政府间国际组织制定的法律文件从法律约束力而言具有国际法效力,⑧因此本文将研究范围着眼于政府间国际组织。

  有鉴于此,本文从国际组织实践的视角考察国际法与国内法的关系,特别是立足于联合国、国际法院和世界贸易组织(WTO)的实践进行研究。

  一、联合国核心法律文件的视角

  (一)《联合国宪章》的视角

  联合国作为当今国际社会最大的综合性的政府间国际组织,目前已拥有193个成员国,几乎囊括了世界上所有国家。作为这一庞大国际组织的组织章程,《联合国宪章》(以下简称《宪章》)是各国普遍接受的国际文件。

  《宪章》是第一个对国际关系基本准则作出体系化规定的国际法律文件,确认和发展了国际法基本原则。⑨虽然在此之前,包括《国际联盟盟约》⑩、《巴黎非战公约》(11)等一些国际公约曾规定过类似原则,但《宪章》的规定无疑最为系统、具体和清晰。随着联合国的成立,《宪章》确定的国际法基本原则规整了零散的国际法体系,并使《宪章》的7项基本原则成为构建国际法体系的核心。这7项原则包括:会员国主权平等,善意履行宪章义务,和平解决国际争端,禁止武力相威胁或使用武力,集体协助,确保非会员国遵守宪章原则和不干涉内政。(12)《宪章》之后的国际法律文件大多引申、解释或者进一步发展了上述7项原则,宣示、强调和重申了《宪章》原则的精神。(13)

  就国际法与国内法的关系,《宪章》提供了两条规则,分别规定在第2条第2款、第2条第7款。《宪章》第2条第2款规定,“各会员国应一秉善意,履行其依本宪章所担负的义务”。这种义务使国家有责任将其国内法与国际法协调一致。1969年《维也纳条约法公约》第27条明确规定,“一当事国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约”。英国著名国际法学者布朗利(Brownlie)指出:“使国内法和国际法规定的义务相一致,这是一项一般义务。”(14)斯塔克也指出:“每个国家都有责任不仅要使它的法律,而且要使它的宪法与国际法协调一致。”(15)因此,国家有义务使其国内法与国际法相协调,不得制定与国际法相冲突的国内法规范。“善意履行国际义务”是国际法对国家的明确要求。国家在制定国内法时要考虑国际法的要求,不应违背所承担的国际义务。任何国家不得以任何借口把其国内法上的规定作为自己不履行国际法上义务的根据。如果国内法规范与国际法规范相冲突,国家不仅要承担国际责任,而且还不能享受国际法为其带来的利益。

  《宪章》中涉及国内法和国际法关系的另一条规则为第2条第7款。它规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件。”就国际法和国内法的关系而言,该规定被广泛地解读成对联合国(包括安理会在内)所有行动的一个总体限制,防止联合国(特别是安理会)在法律上干预任何国家的国内事务。这意味着,国际法应尊重各国主权,特别是各国依国内法解决和处置所辖事项的权威,而非把国际法凌驾于国内法之上。即使一个国家参与某项创制国际法规范的条约,它也可以批准部分条款并在国内实施,而对部分条款作出保留,甚至拒绝批准整个条约。譬如,美国拒绝批准《国际联盟盟约》和《全面禁止核试验条约》,即招致国际社会谴责。(16)即便是代表国家行为的个人,在国际上作出同意接受国际法拘束的意思表示,也可能因违反其本国国内法而被视为无效。所以,《宪章》“不干涉内政”原则践行到国际法和国内法关系中,要求国际法尊重各国的国内法。由此,对“不干涉内政”原则的一种解读方式可以是,国家在参与国际法制定时要考虑他国国内法的立场,不应通过国际法不适当地干预他国国内法的制定和实施。

  《宪章》第2条第2款(“善意履行国际义务”)和第7款(“不干涉内政”)从两个不同的角度阐述了国际法和国内法之间的关系。一方面,“善意履行国际义务”原则要求国家应尽可能地使国内法与国际法保持一致,这是国家的国内法义务;另一方面,“不干涉内政”原则又要求联合国应当尊重国家主权和一国国内法,并以此作为联合国的国际法义务之一。《宪章》的两条规定是阐释国际法和国内法关系的最好例证。

  (二)安全理事会决议的视角

  联合国安全理事会(下称“安理会”)是国际体系成型以来最强势且具有实质影响力的国际机构。《宪章》第48条第1款和第49条(17)赋予安理会应对和处理国际和平及安全事务的权力,且这一权力具有最高法律权威。在实质上确保这一最高法律权威的是《宪章》第24条第1款和第25条(18)的规定,它们授权安理会在维护国际和平与安全职责上得代表所有联合国会员国采取行动,会员国有义务遵守并履行安理会决议。通过上述几个条款的规定,安理会在维护国际和平与安全方面的法定权威得以确认和巩固。

  安理会在维护国际和平与安全方面的决议事实上具有国际法的效力。这些决议要求各联合国会员国在加入联合国时作出承诺,遵守安理会作出的决议,这对会员国国内法产生了强有力的约束。自1946年联合国成立以来,安理会通过了诸多决议,直接要求会员国修改国内法的典型例子如2001年安理会在美国“9.11事件”后迅速通过的关于“国际合作防止恐怖主义行为”的第1373号决议(19)。第1373号决议要求成员国采取修改国内法等措施来“防止和制止资助恐怖主义行为”,在各国国内刑法中将为恐怖分子提供资金帮助等行为认定为犯罪行为,并要求从执法规范中冻结为恐怖主义行为所用的资金等。(20)依据《宪章》第25条的规定,联合国会员国必须接受并履行安理会通过的决议,因此,第1373号决议成为联合国全体会员国的国际法义务,这成为国际法给国内法创立新义务并要求予以有效协调一致的一个经典案例。中国非常重视并积极履行了这一国际法义务。在联合国安理会通过第1373号决议次日,中国外交部发文解读第1373号决议的内容,并通知国内各部委执行;(21)2001年中国九届人大常委会第25次会议通过刑法修正案(三),修改相关条款,并增加了恐怖活动罪、提高了组织领导恐怖活动罪的量刑幅度等。中国、美国、德国和加拿大等国也先后根据1373号决议修订了本国的国内法。(22)这足以表明,安理会有关维护国际和平与安全方面的决议确实产生了国际法效力。

  安理会有关维护国际和平与安全方面的决议中涉及国际法和国内法关系的另一大问题是:安理会决议对个人制裁的问题。1999年10月,安理会通过制裁阿富汗塔利班的第1267号决议,决议要求所有国家(包括会员国和非会员国)合作对塔利班组织、与塔利班组织有关的国家、个人和其他实体实行经济制裁,冻结其直接或间接控制的资产。(23)第1267号决议最大的特点在于其要求是一种直接针对个人的制裁,可想而知,这会直接威胁到作为一国公民享有的国内宪法规定的法定人权。这是一个显而易见的国际法和国内法冲突,在这种情况下,究竟应当遵循安理会决议的国际法约束力,还是维护各国国内法赋予的公民权利呢?类似案件不断发生在不同国家国内法院,比如Kadi案(24)和Yusuf案(25)等案件,就是在这样的背景下作出相关裁决的,并引发了国际法学界的大量思考。以Kadi案为例,Kadi被欧盟列为与恐怖主义有关的个人黑名单中,被欧盟冻结了财产。Kadi不满欧盟决定,向欧洲初审法院(Court of First Instance)提起诉讼,欧洲初审法院认为遵守“安理会决议”属于习惯国际法,对所有国家都有约束力,不能按照欧盟法律审查安理会决议的合法性。Kadi不服欧洲初审法院判决又向欧洲法院(European Court of Justice)上诉。最后,欧洲法院经审理认为,安理会决议和欧盟理事会决定侵犯了Kadi的听证权、财产权等有效法律救济权。但是欧洲法院并没有直接否决安理会决议的合法性,而是通过挑战欧盟理事会根据第1267号决议作出“冻结指令的执行决定”,从而间接影响了国际组织授权行为的合法性。这也是欧盟法对安理会决议的挑战,也成为安理会视角下研究国际法和国内法关系的一个重要案例。从Kadi案的裁判,我们自然不能轻言欧盟法院有权否决安理会决议的效力,但是间接地通过挑战欧盟理事会关于执行安理会决议的决定来影响安理会决议的效力似乎也成为一个可能路径。

  安理会有关维护国际和平与安全方面的决议涉及的“个人制裁”问题也是近年来国际法关切的一大问题,一方面,安理会决议对个人实施制裁可能会引起国际法对国内法定基本人权的过分干预;另一方面,面对安理会决议可能与国内法不一致的情况,国内法院很难直接否决安理会决议的效力。因此,虽然国际法论争中对安理会过大的权力(如授权制裁)以及安理会事实上由常任理事国掌握的现状提出了质疑(26),但是基于《宪章》建立的安理会决议的效力很难被挑战。换句话说,《宪章》赋予了安理会决议法律约束力,这种约束力最重要的体现之一就是要求国内法符合安理会决议。

作者简介

姓名:孔庆江/王艺琳 工作单位:

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