首页 >> 法学 >> 今日推荐
董邦俊 黄珊珊:法官员额制之异化风险与未来路径
2018年03月13日 10:11 来源:《湖北警官学院学报》2018年第1期 作者:董邦俊 黄珊珊 字号
关键词:司法改革;员额制;审判;制度;法院;法官员额;案件;精英化;法律;配置

内容摘要:【摘要】法官员额制是司法改革的一项重要举措,施行过程中存在较多问题。如“改革限制与逻辑悖论”“重构秩序的杂乱困境”“改革过程障碍”“改革程序非实质性”“改革制度滞后性与不确定性”等,最终确定适合我国法官员额制改革的基本向度,包括加强审判独立理念、优化法院资源配置、迈向精英司法未来之路。一、法官员额制的内涵逻辑与制度异化司法改革浪潮下的法官员额制,诸如司法精英流失、法官遴选逆向淘汰、法院组织目标替代以及司法效率下降等问题倍出。但是,实行法官员额制之后,法官比例大幅减少,只有部分法官才能成为员额制之后真正意义上的法官,其他未入额法官则降级为法官助理,从事司法审判的行政性、辅助性工作。

关键词:司法改革;员额制;审判;制度;法院;法官员额;案件;精英化;法律;配置

作者简介:

  【摘 要】法官员额制是司法改革的一项重要举措,施行过程中存在较多问题。基于经验研究与逻辑思辨之方法,透析改革暴露出来的问题,如“法官离职现象”“案多人少状况”“司法效率低下”“法院行政化”“模糊职责定位”等,挖掘改革本身不完善之处,如“传统行政化体制”“资源配置不协调”“选任标准固化”等,剖析制度异化的根本问题,如“改革限制与逻辑悖论”“重构秩序的杂乱困境”“改革过程障碍”“改革程序非实质性”“改革制度滞后性与不确定性”等,最终确定适合我国法官员额制改革的基本向度,包括加强审判独立理念、优化法院资源配置、迈向精英司法未来之路。

  【关键词】法官员额制;司法改革;行政化;审判独立;精英司法

  中国当前处在深入推进依法治国、实现国家治理现代化的关键环节,良性的司法制度与改革举措是维护公平正义和人民基本权益的保障。法官员额制是一种与法官职业发展紧密相联的司法制度,既是司法改革专业化、精英化以及去行政化的基本目标之一,也是法官人员分类管理的基础和完善司法责任制的基石,更是司法改革牵一发而动全身的突破口。[1]法官员额制改革是对法官任命资格和司法职业分类的深刻变革,触及法院人员的根本利益,[2]本身也蕴含着辐射制度异化之风险。发掘法官员额制设计中的问题,研究应对法官员额制异化所面临的风险,并在此基础上分析制度设计的基本悖论,找寻法官员额制的基本向度,是司法改革的关键之举。

  一、法官员额制的内涵逻辑与制度异化

  司法改革浪潮下的法官员额制,诸如司法精英流失、法官遴选逆向淘汰、法院组织目标替代以及司法效率下降等问题倍出。但不论是何种问题,都只不过是员额制本身科学性、合理性以及支撑制度的理论是否符合现实需要的一种表象。[3]因此,面对法官员额制的确定以及法官员额制目标的实现等问题,需要深入理解员额制的内涵和发展历程,追本溯源,探寻制度背后的原理与技术。

  “法官”这一概念可以追溯到春秋战国时期。法家代表人物商鞅在《商君书·定分》一书中首次提到。他称法官为“司法官吏”,并言:“遇民不修法,则问法官。”然而,自秦代以来,在中国两千多年的封建历史之中,司法权一直依附于王权,也依附于行政权,从未有过实质的“独立行使司法权”的概念。因此,我国古代并没有建立完全意义上的法官员额制。随着法治文明的进一步发展,在中国,依据《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,现代意义上的法官是指依法行使国家审判权的审判人员。法官作为国家司法活动的主体,在国家的法治建设中至关重要。

  在如今的法治中国建设中,员额制成了中国司法改革语境中的话题。虽然我国的宪法和法律没有明确“法官员额”的概念,然而,最高人民法院早在1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中已明确提出“要求实施对各级人民法院法官的定编工作举措,在保证审判质量和效率的基本前提之下,按照计划亦严格按照步骤地确定法官编制”,并且计划在此基础上“分别选取不同地域、不同级别的法院,分地区、分等级地进行法官定编工作的试点”,最后“总结了试点法院实践的经验,并进行深入调查研究,2001年,最高人民法院向中央组织、人事部门提出法官编制的具体方案”。 2001年,全国人大常委会对《法官法》进行修订之时,也专门在附则中增设关于确定法官员额制的相关法律条文。但是,在司法实践中,法官员额制在中国的发展历程却颇不顺利,也格外漫长。自“一五改革纲要”出台至2006年,时任最高人民法院司法改革领导小组办公室副主任的蒋惠岭法官也发出“为何唯有法官员额制,在法官法修改5年后仍在调研、试点阶段”的感慨,并道出“法官员额制之难”。[4] 2006年之后,司法改革的呼声不减。员额制改革历经15年之久,“一五改革”的计划兑现,但法官员额制才得出了一个编制法官员额的计量共识和具体数字,法官员额制改革之难显而易见。

  改革之难,难在法官员额制改革中逐步暴露出与其根本目标相悖的问题,员额制改革目标也逐步呈现失灵状态。追本溯源,法官员额制根本的改革目标是通过制度革新的趋好效应来吸引和留住法律人才,优化审判资源配置,将司法审判权力赋予优秀法官,实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[5]的目的。甄别筛选出优秀审判人员,并完成优秀法律资源的合理配置是改革的关键之举。然而,事与愿违,员额制改革不但没促使法律精英涌入法院,法官“离职”现象反而十分明显,所折射出来的问题也是林林总总。

  (一)法院面临案多人少的压力困局

  2007年,全国法院审结案件885.1万件,2012年审结1239.7万件。短短五年内,案件数量激增,增长数高达40%。对比激增的案件数量,法官的数量从18.9万人增长至19.7万人,同期内仅增长4.4%。[6]数据对比表明,案件数量和法官配置极不匹配。基层法院作为中国司法系统运转的主要部分,目前已不堪重负。2012年,全国法院共审结各类一审案件844万件,全国共有14.6万名基层法官。平均每个法官每年要审理58件一审案件,每周至少要审理1件案件。该数据还未考虑重审、再审的案件。2016年末,浙江省嘉兴市中级人民法院与基层人民法院共计221名入额法官。对照2016年嘉兴市法院工作报告:嘉兴市全市法院新收各类案件共计92482件,办结案件数量达到85215件,同比分别上升14.6%和6.3%;其中,中级法院新收案件数量共计4271件,办结案件数量为3961件,上升28.1%和20%,收、结案件的数量均达历史新高。基于此,可计算出一线法官人均结案量达216.3件。[7]若遵循2016年案件数量规律,法官编制入额之后,法官人均年办案数高达400件之多。这种案多人少的现状让一线办案法官疲于奔命,长此以往,只会形成审判质量低等恶性循环现象。更为甚者,法官除了从事审判工作,还需承担大量的与司法审判无关或者关系甚微的行政辅助事务。[8]案多人少、非常态诉讼事务频繁出现,暴露出审判权运行机制的不科学以及审判组织设置的不完善。目前亟待构建符合司法规律与契合现实条件的审判权运行机制。[9]

  (二)法院面临司法资源的配置结构不科学的困局

  在确定法官员额时,员额制改革一味为了明确法官与审判辅助人员的比例关系,而且单方面放眼未来,测算了法官的工作量,却忽略了法院人员结构的真实现状。眼下的法官与审判助理人员数量呈现“倒挂”状态,在司法实践中常常表现为多名法官或合议庭共用一个书记员,审判辅助人员相对较少。员额制本质上就是将不适合司法审判的人员淘汰出队伍,从而选拔出更为精英化、专业化、专业化的审判人员,以提供更为优质的法律服务。然而,基于员额制的遴选标准及方式的偏差,入额的法官可能并非最为理想和优秀的法官,而筛选掉的法官中也存在优秀的法律人才。在司法改革试点之一的上海,法官人数为总职数的1/3,法官助理等其他辅助人员占总职数的2/3。换言之,一名法官可配备1.7名审判辅助人员,根本达不到法官、助理、书记员1:1:1的比例关系,即法官、辅助人员1:2的状况。[10]另外,还有部分法官在综合部门,并不能时刻办案。人员配置方式与司法资源配置状况产生冲突,对员额制目标与功能的实现具有较大的影响。

  (三)法院面临法官选任标准“行政化”的困局

  现阶段的入额机制涉及不同阶层的利益,但法院领导层掌握着法院最核心的权力。在中国科层制、行政化管理模式的影响下,我国长期沿用以公务员选拔机制遴选法官的机制,法院领导层的权力已经异化为指令性、控制性的行政管理权。这不仅加大了法官职业化、专业化目标的难度,也让法院领导层基于个人或者团体的利益替代法院组织目标,在员额竞争之中处于天然优势地位。江苏省盐城市中级人民法院的员额比例为39%,法官员额应为89人。该法院现有法官152人,其中法院领导9人,庭长12人,副庭长16人,审判员64人,助审员51人。[11]按照行政化评价标准选拔入额法官,显然背离了精英化、专业化、职业化的初衷。员额制改革评价标准涉及多阶层利益。如何平衡各方利益又保证基本目标的实现,是一个十分现实的问题。

  (四)法院面临法官模糊职责定位的困局

  实行法官员额制必然导致现在的法官队伍分流。我国《法官法》规定,最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员均为法官。但是,实行法官员额制之后,法官比例大幅减少,只有部分法官才能成为员额制之后真正意义上的法官,其他未入额法官则降级为法官助理,从事司法审判的行政性、辅助性工作。法官助理并非法官,不能直接参加案件审理活动,只能在有限范围内辅助审判,其职责也被锁定于自己负责的非审判性质的案件范围内。入额法官则要负责审理案件,对案件进行实质的审理工作,断定案件性质,分析案件证据,判定案件事实,给出案件审判结果。然而,案件从形式到实质的过程割离了法官对前期卷宗的第一接触与后期的研判行为,降低了审判效率,当前实行的“卷宗一体主义”也遭到了“先入为主”等观点的批评。因此,在从“形式审判”到“实质审判”的过程中,如何划清二者的界限成为亟待研究的任务。

作者简介

姓名:董邦俊 黄珊珊 工作单位:中南财经政法大学刑事司法学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:任国凤)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们