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张 伟:监察体制改革背景下检察机关的机遇、挑战和出路
2018年03月13日 10:02 来源:《湖北警官学院学报》2018年第1期 作者:张 伟 字号

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  (北京市朝阳区人民检察院  检察管理监督部)

  【摘 要】监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查权整合至监察委员会,直接在体制层面带来检察职权的重新配置。对检察机关而言,这一权力调整将直接影响检察权力运行的方式和效果。侦查权的剥离将促使检察权向法律监督的司法本位回归,因而构成未来提升检察公信力的机遇;检察机关在监察体制改革中的挑战并非其侦查权的剥离,而是长期以来的侦查中心主义痼疾,监察体制改革有可能强化侦查中心主义的逻辑。为此,有必要确保监察体制改革在法治的轨道上展开,并利用以审判为中心的诉讼制度改革“驯化”侦查中心主义,才是未来检察机关法律监督的出路。

  【关键词】监察体制改革;侦查中心主义;法律监督;司法审查;以审判为中心

  引 言

  2016年10月,在以全面从严治党为主题的中共十八届六中全会闭幕不久,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在试点地区设立监察委员会,由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关,监察体制改革正式启动。2016年12月25日,第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人大常委会关于在北京山西浙江开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),进一步明确了监察体制改革试点工作的具体内容。

  《决定》包括三部分内容:一是关于监察职权的规定;二是监察工作的程序和处置措施;三是调整和暂时停止有关现行法律的适用。其中,尤其引人瞩目的是监察委员会的监察职权,即“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。从《决定》关于监察职权的设计来看,监察委员会将获得现行体制下检察机关的职务犯罪侦查权。而从检察制度的原理出发,职务犯罪侦查权并不必然是检察机关不可分离的一部分,我国香港地区、新加坡的廉政机构可谓与检察机关分立运行且权威、高效的重要例证。[1]但在大陆法系,职务犯罪案件由检察机关办理属于通例。就我国的情形而言,职务犯罪侦查职能不仅一直是人民检察体制的组成部分,而且被视为检察机关的“拳头”。[2]可以说,职务犯罪侦查之于检察机关的地位和重要性不言而喻。所以,监察体制改革对检察机关职务犯罪侦查职能的整合将直接导致检察机关职权的调整和重新配置。更加重要的是,监察体制改革虽然整合的是行政监察与职务犯罪侦查职能,但由于人民检察制度是我国司法制度的重要构成之一,也是人民代表大会制度的重要内容,而人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度,所以监察体制改革也必将导致现行政治体制的重大变革。随之而来的问题则是,如果说监察体制改革不仅导致检察机关职权的调整和重新配置,那么这一改革对检察机关意味着什么?鉴于职务犯罪侦查权在检察职权中的重要性,将这部分职权配置给新设立的监察委员会,是否将导致现行检察机关宪法定位的重大变更?或者说检察机关还能否保持其法律监督机关的宪法地位?在监察体制改革这一全新且重要的背景下,检察机关法律地位和作用的发挥是否存在机遇,抑或面临哪些挑战?检察机关又该如何回应?这不仅是检察机关必须直面的问题,更是监察体制改革、以审判为中心的诉讼制度改革所无法回避的问题。

  从《决定》本身以及监察体制改革的宗旨出发,笔者认为,监察体制改革虽然会带来检察机关职务犯罪侦查权的剥离,但目前尚难以得出检察机关宪法上的法律监督地位将发生根本改变的结论。而随着职务犯罪侦查权的剥离,基于正当法律程序原则,检察机关能够更加中立地处于司法审查者的地位,从而至少在理论上更符合程序正义并更有司法公信力。监察体制改革背景下检察机关面临的最大挑战与其说是职务犯罪侦查权的移转,毋宁说是一直以来的侦查中心主义“幽灵”:侦查中心主义虽然是当前以审判为中心的诉讼制度改革的对象,但监察体制改革有可能进一步强化侦查中心主义的体制性弊病,从而使检察机关的法律监督作用难以有效发挥。为有效回应这一挑战,有必要一方面坚持监察改革的法治化、规范化,一方面继续深入推进以审判为中心的诉讼制度改革。

  一、监察体制改革与检察机关的法律监督地位

  有意见认为,监察体制改革将原本属于检察机关的职务犯罪侦查权整合至新组建的监察委员会,在宏观上将导致检察机关宪法定位及检察权力属性需要重新厘清。其理由是,职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力。其通过对公职人员职务犯罪的查处,促进公职人员依法行政和公正司法,保障国家法律统一正确实施,最具有直接的公权力指向性和对公权力的监督制约性,是我国宪法把检察机关定位为国家法律监督机关的主要根据和重要支撑。监察委员会取得职务犯罪侦查权,再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权,实际上取得了远比此前检察机关更大的法律监督权,从而在事实上取代检察机关,成为真正意义上的法律监督机关。[3]

  本文认为,这种认识是值得商榷的。虽然监察体制改革是涉及宪法层面的改革,但目前尚无迹象表明这一改革将改变检察机关的法律监督地位。而且检察机关作为法律监督机关,其内涵显然也远远超出职务犯罪侦查权的范围。当下一系列法律修正案以及相关法律草案的修改建议表明,检察机关的法律监督权还有进一步巩固和加强的趋势。

  首先,从形式上看,尚无迹象表明监察体制改革将导致检察机关作为法律监督机关的宪法地位发生改变。《宪法》第129条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这是我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法根据,法律监督机关因此而成为检察机关的宪法地位。监察体制改革实质上改革的是作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的重要内容,亦即监察体制改革属于宪制层面的政治体制改革。按照试点方案推断,将来国家层面的监察委员会将成为全国人民代表大会选举产生的与国务院、检察院、法院平行的国家机关,即“一府两院一委”。华东政法大学童之伟教授指出,这是“动了人民代表大会制度和宪法的根本”。[4]固然如此,但我们并不能由此得出结论,说检察机关宪法上的法律监督机关地位将被监察委员会取代。根据《决定》,实行监察体制改革,设立监察委员会,目的在于“建立集中统一、权威高效的监察体系”;从权限上看,监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”,“对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉”;至少从形式上看,检察机关、审判机关、监察机关将成为人民代表大会选举产生的和行政机关并列的国家机关。检察机关的职权范围在移转职务犯罪侦查权之后依然具有相当的独立性。监察机关的工作内容和权限与检察机关的法律监督地位并不存在必然冲突和矛盾。特别是作为司法机关之必要构成部分,监察机关的监察职能在狭义的理解下显然以司法机关独立行使司法职权为其固有边界,[5]故在检察机关依然存在的法制前提下,目前还没有根据表明其法律监督机关的宪法定位将发生变化。

  其次,基于职务犯罪侦查权由检察机关移转至监察委员会,进而认为检察机关的法律监督机关地位在实质上被取代,显然是对检察权(法律监督权)的理解存在偏差。应该说,检察权或者说检察机关的法律监督权的内涵具有模糊性,对其实质意义依然存在众多认识分歧。但不论对法律监督权的意义作何种理解,其内涵显然远远大于职务犯罪侦查权的范围。更不用说在检察机关的职权配置中,职务犯罪侦查权并不是检察机关的必然职权配置。如果因职务犯罪侦查权的移转而认为检察机关的法律监督机关地位被监察委员会取代,则不仅在检察权的理解上以偏概全(将检察权实质上等同于职务犯罪侦查权,或者认为职务犯罪侦查权是检察权的根本支柱),而且几乎完全掩盖了检察机关赖以存在的司法权属性。本文认为,检察权或者说法律监督权从具体的职权配置和实际权力运行着眼,实质上就是诉讼监督权。检察权是体现在诉讼过程中的权力。诉讼即是监督:诉讼是形式、工具,监督则为其目的、本质,而且不以刑事诉讼为限(目前虽以刑事诉讼为主,但已经正式扩展至民事、行政公益诉讼)。诉讼监督权作为检察权或法律监督权的核心和实质内涵,即存在于诉讼过程,以诉讼为形式和工具,以监督为权力行使之目的。这也是检察机关作为司法机关的根本属性。显然,监察体制改革对检察机关的这一司法权力属性并无影响。

  最后,从实际立法情况来看,检察机关的法律监督地位似乎也有进一步巩固和强化的迹象。2017年6月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》,全面赋予检察机关提起公益诉讼的权力。从修改内容来看,检察机关的诉讼监督权的属性更为凸显。此外,已经公开征求意见的《人民检察院组织法》(修订草案)第2条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,依法行使检察权。第3条规定:人民检察院的任务是通过行使检察权,追诉犯罪,保障人权,维护国家安全和社会秩序,依法监督国家机关及其工作人员行使职权,保障国家法律正确实施,维护社会公共利益,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严、权威。这些关于人民检察院性质和任务的规定也与《宪法》以及现行《人民检察院组织法》的规定一致。这进一步表明检察机关的法律监督地位并不会因为监察体制改革而发生实质性变化。

作者简介

姓名:张 伟 工作单位:北京市朝阳区人民检察院

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