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喻术红:老龄化背景下的高龄劳动者就业促进问题
2017年10月31日 13:45 来源:中国社会科学网 作者:喻术红 字号

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  摘  要: 人口老龄化已是国际趋势。作为应对措施,延迟退休年龄,促进高龄劳动者就业是许多国家普遍采取的做法。延迟退休的实质是提高领取养老金的最低年龄。对高龄劳动者而言,由于就业竞争力不足,延迟退休很可能使他们在能够领取养老金之前处于失业境地。因此,延迟退休方案的实施,有赖于系列配套措施的执行。其中,加强对高龄群体的法律保护、反对就业歧视、促进高龄劳动者就业,是落实延迟退休方案必须解决的基本问题。要提高高龄劳动者的劳动参与率,必须提升他们的劳动技能、开发适合他们的工作岗位;建立专门的就业服务与指导机构,为他们提供就业咨询与指导服务;对招聘高龄劳动者达到一定比例的企业提供税收优惠,对歧视高龄劳动者的用人单位进行处罚。此外,劳动法应为高龄劳动者提供充分的保护。为此,必须修改《劳动法》和《就业促进法》相应条款,在时机成熟时制定《高龄劳动者就业促进法》。

  关键词: 老龄化; 延迟退休; 就业促进; 就业歧视

  延迟退休问题一经提出,在我国引起了强烈的反响,赞成者有之,反对者亦众。最终尘埃落定,延迟退休政策得以通过,具体实施只是时间问题。延迟退休政策的实施,涉及多方面的因素,影响到不同群体的利益。作为利益平衡器的法律,尤其是劳动法该如何回应这一问题?就业乃民生之本,尤其对受到延迟退休冲击最厉害的高龄劳动者而言,如何保障他们的权益,促进其就业,是劳动法首先应该回应的问题。国际社会早已关注到老龄化引发的各种社会问题,其中之一就是如何提升高龄劳动者的劳动参与率。发达国家普遍采取的措施是促进高龄劳动者就业。我国已步入老龄化社会,人口红利已经消失,劳动力短缺问题短期内不会显现,但长远来看,不可回避。因此,提升劳动者的劳动参与率,特别是中高龄劳动者的劳动参与问题必须受到重视。

  一、 促进高龄劳动者就业的必要性

  (一) 是严峻的就业形势使然

  1.因缺乏就业竞争力,导致高龄劳动者就业率低,就业质量差。根据国家统计局2016年2月9日发布的《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》:2015年末中国大陆总人口137462万人,其中,16~59岁(含不满60周岁)91096万人,占总人口的66.3%,60周岁及以上人口22200万人,占16.1%,其中65周岁及以上14386万人,占总人口的10.5%。2015年末全国就业人口77451万人,其中城镇就业人员40410万人。年末城镇失业率为4.05%。种种迹象表明:第一,中国已经迈入老年社会,60周岁及以上人口占总人口16.1%,老年人口比重大,达22200万人。我国人口老龄化的特征是:绝对规模大、发展速度快、高龄化显著、发展不均衡以及波动幅度大。第二,按照就业最低年龄16周岁和目前60周岁退休计算,全国劳动人口为91096万人(16~59岁),减去全国就业人口77451万人,还富余13645万人,其中城镇登记失业人数为952万人。2013 年老年抚养比是 21.58% ,如果维持现有人口增长率,至 2050 年我国人口抚养比将上升到 46% ,差不多为 2位在职职工负担一位退休人员(林嘉,2015:19)。第三,结构性劳动力短缺与就业困难并存。人口老龄化背景下劳动力稀缺性上升,促使企业及产业向技术或资本密集型方向发展,由此将不断提升对劳动力质量的要求。目前,我国劳动力总体受教育程度仍偏低。未来可能出现大量低素质的劳动力因不能胜任岗位要求而无法再就业。这将导致人口老龄化条件下的就业问题变得更加复杂。

  这些数据虽然只能说明我们的老年化状况,并未明确反映出50周岁及以上人口的就业与失业问题。但是,从2016年《中国劳动统计年鉴》的有关数据(国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司,2017:表1-34),我们可以发现:年龄越大文化程度越低,特别是在“未上过学”和“小学教育”指标上,年龄越大比率越高;在大学教育背景上,年龄越大比率越低。女性高龄劳动者教育背景差于同龄男性。

  表1“按就业身份、性别分的城镇就业人员年龄构成”(国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司,2017:表1-43)表明:50岁以上的劳动者,在雇员、雇主身份上的比率普遍低于25~49岁年龄段的劳动者,而50岁以上女性又低于50岁以上男性。据此,我们可以得出50岁以上群体在劳动关系领域就业率普遍低于25~49岁群体。女性高龄劳动者的就业率又普遍低于同龄组的男性,说明职场中的年龄歧视与性别歧视同时存在;对高龄女性劳动者而言,则同时面临着年龄歧视与性别歧视,即双重歧视问题。

  表2 “按职业、性别分的城镇就业人员年龄构成”表(国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司,2017:表1-51),我们可以看出:50岁以上劳动者在六种职业分布中,唯一一项比率高的职业是“农林牧渔、水利业生产人员”,39岁以下的年轻人在该行业中的比率非常低,最高7.3%,最低0,9%,说明青年人普遍不喜欢这个职业。

  表1按受教育程度、性别分的全国就业人员年龄构成

                                                                                          单位%

  资料来源:国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司(2017)

  表2按就业身份、性别分的城镇就业人员年龄构成

                                                                                           单位%

    资料来源:国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司(2017)

  有研究成果指出,我国老年人就业率偏低。城镇老年人就业率明显低于农村老年人;低龄老年人就业率高于中高龄老年人;而从性别来看,男性老年人就业率高于女性老年人;从老年人再就业的行业来看,我国老年人再就业领域比较集中,主要集中在农林牧渔业、制造业、批发零售业、建筑业等行业;从老年人再就业从事的职业来看, 我国60岁以上老年人中从事农林牧渔业的生产人员最多, 其次是商业、服务业人员(龚红等,2016:100)。

  综上可发现,高龄劳动群体就业特点:第一,年龄越大就业率越低;第二,就业质量差,大多数从事的是艰苦的、条件差、待遇低的工作,而这些工作是年轻人不愿意问津的;第三,他们出来工作的背后往往是没有退休保障或者保障不足。可见,他们是弱势群体中的弱者,更需要法律的保障。

  2.年龄歧视是高龄劳动者进入劳动力市场的主要障碍。就业歧视,特别是年龄歧视在各国职场中非常普遍,许多国家通过立法来规制该问题,如日本、韩国、欧盟成员国等。歧视使受害者丧失就业或者职业升迁机会,在造成经济上损失的同时,往往给受害者造成精神上的痛苦。因此,反对就业歧视,追求公平与平等待遇,是就业促进的主要路径之一。

  我国是人口大国,劳动力资源丰富,就业歧视问题早已不是个别现象。年龄歧视,尤其是对中高龄群体歧视,更是严重。用人单位招聘中年龄门槛一般设定在35岁以下。周伟教授选取1995年-2005年上海和成都两市30万份招聘广告,实证调查了年龄歧视问题。研究发现:服务类职位低年龄化,主要集中在20~40岁,50岁以上年龄段几乎没有任何服务类职位提供。管理类职位年龄差别大于服务类,但成都市管理职场更偏爱黄金年龄段(25~35岁),上海市管理职位用人特点是年龄相对较大(45岁以上),经验越多者更具优势。技术类职位低年龄化与服务类相似。上海市50岁以上,10年间没有一年提供的职位数超过50个,2004年甚至为零(周伟,2007:16-17)。

  1996年全国妇联妇女研究所对珠海和东莞、杭州和温州 、武汉和仙桃 、沈阳和大连8座城市的 36 所非公有制企业中的女工生存和发展状况进行调查。结果显示,企业在招收工人、饭店服务员、家庭保姆等体力劳动者时,都设有年龄上限。在回答企业年龄上限规定时,544份有效问卷中61.1 %的被

  调查者回答为 30 岁以下,13 %的被调查者回答为22岁以下。这表明,在中国的二级劳动力市场上年龄歧视普遍存在。2002年上海市《人才市场报》上全年的招聘广告中年龄歧视比率达到 68 %。2003年《大连晚报》 “前程招聘专版” 上招聘广告年龄歧视比率高达 72 %(孙劲悦,2004:81)。

  时至今日,年龄歧视问题依然没有得到有效的遏制。2010年河南省委书记卢展工为体验就业歧视的程度,应聘一家广告公司的媒体发展员岗位,因年龄过大(59岁)被拒绝。尽管他表明有一定社会经验和社会关系,能够帮助公司拉来一定项目,依然未能改变被拒的结果(王涛,2014:134)。《中国劳动统计年鉴(2016年)》中表1-39的数据显示(国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司,2017)50周岁及以上人群受雇率远远低于20~49周岁年龄段的受雇率(最低为12.1%,最高达16.9%),最高仅有8.7%,最低仅占08%。其中,女性50周岁及以上的受雇率最高仅有6.1%,最低0.4%。年龄和性别依然是制约劳动者就业的主要障碍。

  (二) 是实现平等就业的现实要求

  与美国、欧盟、韩国和日本等国家促进高龄劳动者就业的内在动机不同,这些国家主要是应对老龄化社会面临的劳动参与率不足问题。随着人口红利的消失,我国也会在一定程度上面临这个问题,但这不是目前的主要问题。按照2015年统计数据我国劳动力资源还富余13645万人(林嘉,2015:19)。

  在我国,促进高龄劳动者就业是实现平等就业权的基本要求。平等就业,是劳动者的一项基本权利,不因年龄、性别等因素而有所区别。反思我国政府在就业促进态度上,历来关注的是年轻人尤其是大学生的就业与促进问题;《就业促进法》中虽然规定了就业援助对象,但并没有对高龄群体的就业给予应有的关注。随着老龄化社会到来,观念应该修正。老年人的工作权、经济权与劳动人权等,可能都需要重新界定。社会必须建立起一种尊重老人、帮助老人的环境,应为老年人提供生活有保障、生命有尊严的环境,从处处以年轻人为中心的价值思考转向以发扬“老人人权”为主轴(吴惠林,2014:27)。老人人权应包含:老年人应有维持基本生活水准之所得;老年人应有适当的居住环境;老年人应有参与劳动市场的机会。1992 年的《联合国老年人原则》更是提出老人应有“独立、参与、照料、自我实现与尊严”五项权利(吴惠林,2014:27)。只有保证高龄劳动者平等参与的权利,才能保障他们老有所养,才能实现他们的价值。

  (三) 是实施延迟退休的必然要求

  所谓延迟退休,实质上是延长退休年龄或推迟法定退休年龄,提高养老金领取的最低年龄。这种做法通常被认为既可以增加缴费,又可以缩短领取养老金的年限,能够在某种程度上缓解养老金危机(李琴、彭浩然,2015:119)。这是大多数国家应对人口老化,提升劳动力参与率的常用手段。

  但是,退休决定的做出,是个人选择与制度环境影响的结果,教育状况、职业和健康状况、年龄和性别、立法、社会保障体制、老龄就业服务政策、卫生保健和健康保险等,都影响老年人的劳动参与率和退休决定(刘文、焦佩,2016:56、183)。而是否具有经济保障/经济安全,某种程度上应该是选择退休的关键因素。

  从实践来看,目前进入就业年龄的青年人反对延迟退休。真正愿意延退的往往是体制内身居要职的公务员和事业单位中部分管理人员和高级技术人员。企业和员工对延迟退休积极性不高,特别是那些处于劣势的劳动者群体:他们工作条件差、待遇低、没有保障或者保障不足。在当下劳动力市场供需失衡,失业率居高不下的情形下,一般的高龄就业者本就在劳动力市场中面临竞争优势不足的不利境地:与青壮年劳动者相比,他们的身体状况、接受先进技术的能力、创新意识与进取精神相对不足,影响了雇主对他们的聘用。延长退休年龄,可能会使得那些本来没有竞争优势的高龄者处于更不利乃至失业的境地。因此,延迟退休年龄,必须在高龄群体就业促进方面提供必要的政策扶持与法律保障。

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