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“互联网+”时代公众参与的法律规制
2016年12月11日 17:17 来源:中国社会科学网 作者:李 霞 字号

内容摘要:

关键词:互联网;电子政务;公众参与;法律规制

作者简介:

 

  (中国社会科学院 法学研究所,北京100720)

  摘 要: 互联网的飞速发展与进化,重塑了社会公众参与政府治理的机制。庞大的网民群体借助信息传播平台实践着民主参与,并有力推动着中国的民主和法治进程。而互联网在为公众提供参与平台、丰富参与形式的同时,却也构成了一些法律上的挑战:网络环境下的公众参与失范导致了一定程度的非序化,信息安全、个人隐私等屡受侵犯;信息不对称使得公众的有效参与不足,参与实效不彰。针对这些问题,在法律层面,立法、行政和司法机关应在对网络公众参与的特点和规律进行深入分析和研究的基础上,参考他国经验,制定不同层级的规则以规范网络公众参与,促进其健康发展。

  关键词: 互联网;电子政务;公众参与;法律规制

  互联网的出现,是一场划时代的“革命”。这一于1998年即已被联合国教科文组织定义为“第四媒体”[1]的事物,为开展社会和政治讨论开辟了一个潜在的、新的公共论坛,并使得公众的直接式民主参与成为可能。在中国,互联网时代也以前人所意想不到的速度到来,尤其是2014年“互联网+”正式提出以来,随着移动互联、大数据、云计算等新产业和新应用的加速发展,社会公众参与政府治理的机制在一定程度上被重塑。中国互联网络信息中心(CNNIC)2016年8月发布的《38次互联网发展状况统计报告》显示,截至2016年6月,我国网民规模达7.10亿,互联网普及率为51.7%,较2015年底又提升了1.3个百分点[2]11。同1997年10月第一次调查的62万网民人数相比,现在的网民人数已膨胀了1000多倍。以不可抗拒之势席卷而来的微博、微信等自媒体更是背弃传统媒体和社交方式,培育着“新常态”的电子公民社会的雏形。庞大的网民群体,凭借技术日新月异的信息传播平台,正积极践行着民主参与,有力推动着中国的民主和法治进程。

  进言之,互联网不仅改变了人们沟通、交流和活动的方式,更是引发了政府治理模式的变革和社会组织结构的变迁。各国在信息化和全球化的大背景下,大力发展电子政务,运用信息通信技术来穿透行政机关之间的藩篱,来连通政府与社会、政府与公众之间的信息鸿沟。例如,政府门户网站已然成为政府与公民之间互动的重要平台;政府和公民之间通过政务论坛、政府邮箱、在线咨询、民意征集、网上信访等形式,进行互动交流[3]。

  客观来看,互联网在为公众提供参与平台、丰富参与形式的同时,却也构成了一些法律上的挑战:一方面,网络环境下的公众参与失范导致公众参与呈现出一定程度的非序化;另一方面,电子政务发展滞后、政府信息公开不充分导致的信息不对称,使得公众无法有效参与甚或无法参与;此外,中国现阶段还存在其他一些妨碍公众参与的因素。针对这些问题,应予以法律层面的规制,以促进互联网时代公众参与的健康有序发展。

  一、电子政务的发展及其对公众参与的影响

  电子政务是“在信息与通讯技术的基础上对传统行政流程的再造和改革”[4]8,是运用信息和通讯技术“实现组织结构和工作流程的重组优化,打破部门分割,向社会提供优质、规范、透明的管理和服务”[5]。相应地,电子政府的实质,就是为了适应新到来的信息社会的需要,由传统“官僚型”的政府改造而成的扁平的、自动回应式的、高效率的、全天候提供优质公共服务的主体。电子政务的核心价值不仅在于透明高效的政府治理,还在于社会、民众的良性互动,它将原本需要投入海量资源处理的公共事务,通过数字转化,自动在虚拟空间中处置,从根本上突破原本自足的治理体系和封闭的决策体系,将个人和团体纳入决策的主体甚至置于核心。

  政府有保证公民参与的责任和义务。联合国经济和社会事务部(United Nations Department of Economic and Social Affairs, UNDESA)对成员国家宪法的一项研究(United Nations Public Administration Country Studies,UNPACS)表明,超过150个国家的宪法明确规定了公民享有不同形式的公共事务参与权[6]237。“电子民主和参与”是电子政务的四大要素之一[7]。电子政务不仅能为公众提供知情的平台,而且还搭建了新的公众参与平台,为公众提供了便捷参与公共事务的渠道,为其准备了主观和客观条件,有利于整个社会参与文化的培养。随着信息技术的不断发展,政府(Government)与公民(Citizen)(G2C)和政府与政府(G2G)之间进行充分交流,会促进民主的进步,并进而使得公民与公民(C2C)之间的交流成为可能。以全球视野分析电子政务的宏观走向并观察各国的具体情形可知,一国电子政务的发育程度与该国公众公共参与的成熟程度之间,存在比较大的正相关性。

  另一方面,网络社会的逐步形成,对民主参与的形式也起着重新形塑的作用。公众通过互联网直接参与公共事务,实现民主过程中价值理念、政治观点等的电子交换,使得公众参与具有如下特点:第一,参与更为直接。除了一些例外情形,当今世界的民主基本是一种间接民主,广大公民通过人数较少的代表(人大代表、议员等)来代表自己参与政治生活;而在网络世界,民众则可以直接表达其诉求。第二,参与更为自由和平等。平等的网络世界为所有人提供了均等的公共参与的机会和自由。第三,参与的成本更为低廉,且更为快捷和便利。第四,由于网络实名制尚未真正落地,参与还具有一定的隐匿性。

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