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近十年来我国警务改革模式研究 ——兼论侦查主体之变迁与重构
2013年10月29日 10:20 来源:《福建警察学院学报》(福州)2012年3期第18~25页 作者:肖 军 刘 伟 字号

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  作者简介:肖军(1984—),男,中国人民公安大学2010级侦查学专业博士研究生,研究方向:侦查学、警察学、刑事诉讼法学(北京 100038)。

  内容提要:近十年来,我国警务改革有条不紊地进行着。由于各地具体环境等因素的不同,因而导致改革模式的差异。但总体来看,其表现为两种总模式和六种分模式。这些模式实际上涉及的是侦查机构和侦查人员,即侦查主体的变迁问题。而侦查主体的重构,应该在保障打击犯罪的效率和侦查权行使的公正性情况下依据法律循序渐进地开展,侦查主体的重构反过来又为解决警务改革的实践问题提供了宝贵的经验。

  关键词:警务改革 模式 侦查主体 侦查效率 侦查权

  一、警务改革模式之概览

  近些年来,警务改革如火如荼地进行着,这些改革是在人们意识到警务设置模式存在问题的背景下进行的。因为传统的设置模式越来越不适应当前社会发展的需要,而且暴露出种种弊端,改革迫在眉睫。具体来说,我国之前基本就是上面粗、下面细的“倒三角”型的警务设置模式,这种模式造就了低效率的严重后果,坐机关的警察多,办事的警察少,所以办案效率不高是理所当然的,而这更加剧了我国警力配置不足问题的严重性。此外,这种模式还制约了警察的积极性。如此反复,恶性循环。所以,无论从机构还是从人员上看,“倒三角”型模式显然已经落后,必须将警务模式进行重构。

  综合而言,在这近10年的警务改革中(本文以吉林辽源2003年2月以来的改革起算)大致有两种模式:一种为“撤销机构式”,另一种为“多警合一式”,本文考察的对象包括黑龙江、河南、吉林、福建、上海、重庆等一些典型省市(当然还有一些省市也进行着改革,本文限于篇幅不一一列举),具体见表1。

  二、警务改革模式之理论分析

  从表1看,考察的对象可归为两种总模式和六种分模式,这些模式中有的虽然相似,但仍存在着不同,因为没有哪一种模式普遍适应每个地区。以警务改革,即公安机关的组织结构变迁为例,由于每个地区的内在要素和外在环境各不相同,所以警察组织的类型之不同是在情理之中的,这其实就是权变理论(Contingency Approach / Contingency Theory)。该理论认为,最成功的组织形式是适合自己环境的特别情形。这种“特别情形”(Special Circumstance)是由特殊的组织要素、结构、环境组成的,它们的不尽相同造就了各自组织的功能不同,适应性(Adaptation)也就有所不同,这就是通常所说的“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”。实际上,权变理论是系统论在组织(管理)问题上的具体应用。而系统理论也要求针对不同的要素、结构、环境来寻求适合自己的最佳方式。所以,系统的内在要素(及其组成的结构)和包绕系统的环境都是应该研究的,它们是制约和控制组织的要素。因此才产生了一系列适合各自的警务改革模式。而警务改革实际上就是组织机构的改革,尤其可以理解为侦查主体的改革,包括其变迁与重构(因为组织机构中涉及侦查主体,而组织机构的改革亦是侦查主体之变迁和重构)。①

  从系统论出发,我们要回答的问题是这些(侦查)主体要素组成的结构(要素组合)能够发挥应有的功能吗?对于第一种总模式,要素包括①市公安局;②区县公安分局;③派出所。改革之前,这三种要素组成了市一级的侦查主体结构(①②③)。改革之后,要素组合变得不同,组合一为①②,即撤销了③;组合二为①③,即撤销了②;组合三为①和新机构,撤销了②③,增加了一个机构与市公安局成为新的组合。要素不同,结构也就不尽相同,但希望达到的目的,即改革的目标是相同的,也即希望通过优化结构来优化功能,这就是通常所说的“异构同功”。但显然实际情况并非如此,因为有的结构并未达到预期的功能,至少其中的某一项功能未达到,如不能保证侦查权行使的公正性等。

  “一警多能”则需要另外加以分析,此时不将组织结构作为要素来看,而将警种作为最小的单元。简言之,公安机关的警种包括(但不限于):①交警;②巡警;③治安警;④刑警;⑤经警;⑥禁毒警;⑦监所警等。而各地的改革涉及的警种则不尽相同。也即总的要素相同,但改革的时候组合不同,如有的仅将①②组合,“交巡警”合一,剩下不变,这是最常见的方式;有的则将①②③组合;还有的将①②③④组合等等,导致结构不同,体现出的整体性功能不完全相同,即“异构异功”。拿“交巡警合一”来说,要素重组形成新的结构,其功能远远大于原先的形式,即从“交警管交通、巡警管治安”到“交巡警统一行使交通管理、刑事执法、治安管理三大职能”,这不是“1+1=2”,将这些职能整合在一起便于执法更有效地进行,这即为整体大于部分之和原理。

  两种总模式是在系统论的指引下进行的,但各有侧重。就第一种总模式而言,要素有所调整,结构随之变化,系统出现了较大的改变,所以改革较为剧烈;而第二种总模式要素不变,只是进行了结构上的调整,所以相对而言系统较为稳定。详言之,与其说这些模式是警务改革的模式,不如说是侦查主体的撤、并、改。两种总模式的划分实际上体现的是侦查主体质与量的变迁。两种模式中第二种模式的变化较小,因为不论是“三警合一”还是“两警合一”,都是警种之间的合并、职能的微调;至于第一种模式,它不仅可能含有第二种模式的内容,还涉及机构的变化,即撤销某一类机构做强另一类机构,亦或完全打破现有机构格局,另设机构。虽然警务改革,或者说侦查主体的变迁与重构是为了精简臃肿的机构,减少指挥的层级,增加基层的警力,从而解决机构设置混乱、职能交叉、权责不清等问题,但量变与质变的效果不同,而且每一种变化又有各自不同的路径,这就使得问题变得难以捉摸。毋庸置疑,质变更为激烈,所以第一种模式尤为复杂,它不仅牵涉到公安机关内部的机构调整、人员变动,更涉及与外部环境(如检察机关、法院等相关部门)的衔接问题。这种方式较为冒险,因为它完全打乱了原有的系统,使其丧失了原先的平衡,这势必会影响系统的结构及其发挥的功能效应。不过,如果在系统的演进过程中因此而不断地受到优化,也不失为一种大胆的尝试。因为或许这种要素的组合更能发挥系统应有的效能,实现改革之目的。

  基于种种原因,警务改革已经成为各地公安机关的工作动向,尤其是在信息技术(Information Technology)全面发展的现代社会,其为促进侦查主体的重构提供了有力的支撑,因为它不仅是侦查主体的工作机制,更是包绕着侦查主体组织结构的环境因素。虽说不同的要素、结构、系统具有不同的功能,且各地改革模式不尽相同,但侦查主体组织机构和人员的变化与重组本身就是一个不断自我调整、自我完善的动态过程,所以,多种“试水”总会为其重构折射出好的做法和经验。

  三、警务改革模式之法理探究

  从侦查主体的角度来看,警务改革是为了更好地提高打击犯罪、侦查破案的效率,但同时不可忽略侦查权的合法和合理使用问题,即这种改革至少要考虑两个方面的内容,或者说要实现两个目标:打击犯罪的效率和侦查权行使的公正性。

  就打击犯罪的效率而言,这是警务改革首先要考虑的,也是最为重要的问题。因为此乃改革之初衷。第一种总模式将三级机构变成二级机构,其目的也就在于精简侦查破案步骤,省去不必要的中间环节,使侦查效率得以显著提高。第二种总模式显然也在为更好地提高破案效率提供准备,因为如果警察拥有多项职能,他就会有相应的洞察力,能够及时地处置突发事件,避免罪案的发生,亦或将刑事案件的负面影响降到最低,同时也不会出现“处理交通事故的警察不知道怎么处理其他刑事案件从而延误时机”等情形。所以,若以“效率”为标准,这两种总模式的改革是成功的。

  然而,就保证侦查权行使的公正性来看,反映出改革的某些弊端。这种弊端出现的原因在于实践与法律规范不相符,其根本所在是尚未解决好侦查权合法行使的问题。如,在第一种总模式下,撤销公安分局做强派出所以及撤销公安分局、派出所设立警察署之分模式的做法是值得商榷的。因为这其中首先涉及派出所侦查权问题。即便是在2005年12月30日公安部下发的《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》(公通字〔2005〕100号)中,也只提到派出所仅能办理5类刑事案件,而诸如故意杀人案等11类案件,派出所无权办理。但是,一旦撤销公安分局只保留派出所,就意味着以前公安分局管辖的案件,如故意杀人案等将归派出所管辖,这显然不符合上述文件的规定。如将其转交给公安局来管辖,会导致其工作量明显增大,降低效率,不符合改革初衷,从而形成进退两难的局面。其次,设立警察署,也就意味着通过改革新设了一个侦查主体。而众所周知,根据我国立法法,侦查权事项应该由全国人大及其常委会制定的法律来规制,其他法律文件不能越权处理。而法律只笼统地规定“公安机关”可以行使侦查权,这远不能满足实践的需要,所以法律是有缺陷的,实践中只得靠其他文件得以补充,尤其是公安机关自身出台的一些规定。即便如此,也未曾见公安机关可以设立警察署一说,所以,如果说撤销公安分局做强派出所的模式尚存理论上可能的话,设立警察署之模式是完全站不住脚的,虽然通过某些手续绕开法律的规定而成功转型,但最后避免不了失败的结果。法律没有规定有侦查权的主体行使了侦查权,极易导致权力的恶性蔓延,除了于法无据之外,还尚无行之有效的监督机制,这些因素的存在“促使”新设机构的夭折。

  “一警多能”同样存在着这种问题。例如,河南除了撤销分局做强派出所之外,还进行了“四警合一”(交警、巡特警、治安警、刑警)的警务机制改革,将交通管理、巡逻防暴、治安管理、刑事执法等职能有机地融合,使得改革后的主体拥有交通管理权、突发事件处置权、治安处罚权、刑事侦查权等多项权力。其中有两个问题值得关注:第一,同一主体既有行政管理权又有侦查权,职能性质不同却集于一身,难免给人侦查不独立和司法行政化的印象,其实这也是我国当今权力交织的一个缩影,这点在实践探究部分有所阐述。第二,从公安部的相关法律文件来看,巡警只能管辖极少数刑事案件,交警也只有个别刑事案件管辖权,将其与具有多种案件管辖权的治安警和刑警②合并,意味着将管辖权极小的两个警种渗透到两个管辖权较大的警种中,导致他们的管辖权扩大至原先没有的案件,通过合并使得原来不具备某类案件侦查权的人员拥有侦查权,无形之中扩大了侦查权行使的范围,同时也导致了权力更加集中。因此,“多警合一”改革是否合法有待商榷。

  其实,改革就是利益调整的过程,如何权衡各方利益成为关键。效率和公正的关系是永恒的话题,效率理解为“扩权”,公正理解为“控权”,两者之间的平衡点不好把握,这也是进行警务改革不可回避的问题。而“控权”似乎更值得关注,如有人说限人口、限户口、限购房、限买车、限娱③……什么都限,就是不限权。当然,如果解决好这两者之间的关系,改革是成功的;解决不好,改革是失败的。通过上述分析,那些严格遵守法律规定的改革模式是比较成功的,而试图绕开法律的改革注定要走向失败。改革具体形式可以不同,关键是能够切实做到尽职尽责以及能够符合法律的规定,改革之路才能长久,否则必将导致失败,吉林辽源便是一例。

  申言之,这些变革最大的问题在于它易使改革实践与现实法律脱节,其中涉及效率和侦查权的问题是核心。变迁最初的目的当然是重构机构和重组人员,以此提高办案效率,但侦查权的问题也不容忽视。改革毕竟是实务,它不能与现行法律相冲突,否则这种改革本身就是“违法”的(不论是否比其他模式更能提高效率)。如果效率的提高是以侦查权不当行使甚至滥用为代价,那此种改革值得怀疑,这即是“效率”和“公正”的博弈。两者孰先孰后、孰轻孰重,需要多方验证。④

  四、警务改革模式之实践考察

  由于第一种总模式中或多或少地涉及警种合并问题,所以这里可以着重对“多警合一”的模式进行实践上的考察和探究,并与有关国家进行比较。

  “一警多能”因其在内部调整人员组成,涉及的问题是在效率提高的同时,办案质量会有所下降。如从案件的退回补充侦查几率有所提高便可知一二。“一警多能”要求一线警员既能够处理刑事案件,又能够处理治安案件,还要兼顾其他,这种压力可想而知。而如果之前从属于某一警种,势必对其他警种的任务、职责很生疏,某些事务不能很好地处理则在情理之中了,这是“过渡期”不可回避的问题。如将交警、巡警、治安民警合一的话,除了进行一般的巡逻外,还应该能够处理交通事故案件以及其他刑事案件。

  “一警多能”似乎违背了侦查主体朝着专业化、精细化发展的这一规律。不仅侦查主体逐渐从多职能集于一身走向分离,就连私人侦探也有自己的业务范围(如有的专攻婚姻家庭案件、有的擅长商业案件、还有的则精于失踪人口案件等),而“一警多能”恰好朝着相反的方向走去。虽说精简结构是趋势(如2008年将组成部门最终调整为27个的国务院机构改革),但精简机构后职能分开(尤其是行政管理权和侦查权的分离)也很重要,不能为提高效率将部门合并而将权力混淆,显然“一警多能”的改革就有导致权力混乱之嫌。这样的改革对“理顺各部门之间的关系,使相似职能的部门有机地统一起来以及将同一主体的不同功能妥善分离、避免不同权力的混淆”之贡献有多大值得研判。退一步讲,即便侦查主体从合走向分之后,又不同程度地由分向合转变是新的发展趋势,但这里的“合”是指侦查主体之间的合并,即应该是将现能够行使侦查权的一级侦查部门全部或大部分纳入调整后的一级侦查部门(或可统称为刑事侦查部门)里,作为二级侦查部门,各司其职,开展侦查,而不是将侦查主体与非侦查主体合并。侦查主体之间的合并(相似警种的“合”)不仅能够整合侦查资源,节约侦查成本,提高侦查效益,还能充分发挥不同侦查主体的各项职能,使其相互配合、相互支持,建立起打击犯罪的新机制。而侦查主体与非侦查主体间的合并既违反了职权分离原则、于法无据,又增加了部门间的摩擦,不便统一协调和管理,于理不合。

  这里的“一警多能”可与美国的“二步式”侦查作比较。美国的“二步式”侦查是指在巡警执行巡逻任务时发现犯罪人或接到报案后立即采取措施,进行初步调查,包括对现场进行初步勘查之后决定是否将案件交由其他有侦查权的人员,这就要求巡警既能进行日常的巡逻,又能够处理有关的刑事案件,这种处理的权力和能力是“二步式”侦查所必须具备的,所以专业的熟悉必不可少。而我国的改革并不是说朝着“二步式”侦查迈进(一是就目前看,我国不会采取“二步式”侦查模式,尤其是在“侦审合一”后;二是两国对巡警管辖权以及职权范围的规定也不一致),而仅仅要求“一警多能”,能够熟悉尽可能广的业务,所以两国对巡警的要求是一致的。不过这其中会引申出另一个问题,如果某种模式下的“一警”既是侦查主体,对应刑警、治安警等又是非侦查主体,这是否存在矛盾和冲突,即是行政职能和司法职能不分?答案是肯定的。这显然不符合权力分立原则,尤其是警察的特殊性导致这一问题存在的普遍性。如何解决呢?或许我们能从法国行政警察和司法警察的联系与区别中探知一二。

  法国行政警察的任务是预防犯罪,司法警察的任务是打击犯罪,而只有司法警察才有侦查权,如果仅是这种区分问题就简单化了。然而为了提高工作效率,有些行政警察也是司法警察,同时,两类警察的行动也可交叉,如行政警察的巡逻是为了减少犯罪,但在巡逻时发现一般的犯罪(如“违警罪”)时也可以采取某种措施(类似于美国的巡逻警察),这些情况虽然是灵活处理,但显然违背了主体设置的初衷,有越权之嫌。不过好在法国对司法警察有特殊的条件限制,即除了极少数情况,司法警察的身份不是天然的,而是“后天”取得的——只有当他们被派遣到具体的任务时才具有司法警察警官、司法警察警员等资格,才拥有侦查权。这种设置虽然影响了效率,但对于保障程序的公正、控制侦查权的滥用却有着显著的作用,也有助于严格区分司法警察和行政警察。这似乎为我们提供了一种思路和方法,即通过限制侦查主体的资格,尤其是具体案件中的人员组成,可以较好地控制侦查权的行使。而这点在法国《刑事诉讼法典》中有所体现,根据2009年8月3日第2009-971号法律第2条(也即《刑事诉讼法典》新增的第12-1条)之规定,在某一具体刑事案件的诉讼中,共和国检察官和预审法官可以自由地选择司法警察警官的组成人员[1],这即是限制了司法警察的“实时”权力。所以,要想将侦查权和行政管理权逐渐分离,除了从机构入手,还得从组成机构的人员着手,多方面找出方法解决权力不清的问题。身份可同时兼任,但具体案件中还得授权,虽会影响效率,但却较好地解决了行政职能与司法职能不分的问题。将我国和法国的警察权力对比如下。

  从表2可以看出,在提倡“一警多能”之前,我国的“一”对“多”主要指公安机关某一内部机构拥有多种权力,而法国的“一”对“多”则主要是指某一人员尤其是行政警察在特定情况下可以成为司法警察,即此时拥有多种权力,这点可从省长在战争或外部关系紧张的状态下保留享有司法警察权力、市长是司法警察警官的当然组成部分体现出,而我国公安部长、厅(局)长身兼多职只是一种特例。一言以蔽之,中国的“一”对“多”是说机构的职权,而法国的“一”对“多”是说人员的职权。不过在“一警多能”改革之后,中国的“一警多能”既指机构的职权,又指人员的职权,类似于美国的情形。

  详言之,在“一警多能”改革前,虽说我国治安警察能够同时进行行政处罚和刑事侦查,但内部人员分工不同,即负责每一“块”的人不同,只是机构未统一,人还是不同,但在“一警多能”改革之后,警察既能行使行政管理权,又能行使侦查权,造成了无论是机构还是人员,这两种权力都存在着严重交叉现象,其后果就是“以刑代罚”或“以罚代刑”,以及权力的滥用;而法国则是同一人在特殊情况下从行政警察变为司法警察。有争议的是,《法国刑事诉讼法》规定:在没有检察官或预审法官的领导和指导下,司法警察只能进行初步的调查,即仅有“调查权”,而这种权力与行政(管理)权区别甚小,会让人理解为仅有司法警察的情况下,他拥有的是行政(管理)权而非真正意义上的侦查权,这点可从法律将“有检察官或预审法官指挥、领导时”视为诉讼活动的开始得以验证。这就说明司法警察也是集行政(管理)权与侦查权于一身的。不过,由于法国实行的是“检警一体化”模式,且《法国刑事诉讼法典》将司法警察的“调查与身份检查”放在“提起公诉及预审卷”中,说明国家还是将司法警察的“调查行为”视为一种诉讼行为,而且绝大多数情况下确实是检察官或(重罪时)预审法官领导着司法警察进行侦查,这三者间的关系冲淡了司法警察的行政(管理)权属性,使之回归到侦查权上。也就是说,其他主体,尤其是检察官对警察权力的控制不失为一种避免“一警多能”泛化的方法。

  从美国和法国的经验来看,随着犯罪形势的发展,对于那些简单和极易破获的案件,直接交由巡警负责,在有限的范围内“扩权”,这是行得通的。另一方面,必须限制“一警多能”中警察的侦查权,从机构的合并与撤销、多方对人员的监督和控制等方面“控权”,尽快厘清行政管理权和侦查权的关系,做到权责统一。

  五、警务改革模式之总体评价

  如果从2003年2月吉林辽源撤销公安分局、派出所而设立警察署的改革起算的话,距今将近有10年时间了。在此期间,各地改革方法、模式层出不穷,率先改革的省市还有最新发展。如,辽源又恢复了原有的三级管理层级,仍是市局—分局—派出所建制。又如,从2010年11月2日起,持续近6年的大庆警务改革(2005年)进入第二阶段:进行交通、消防部门的改革,即将交警和消防并入公安分局(如将交警并到了治安警队)。[2]再如,重庆在2010年进行“交巡警合一”的改革后,又于2011年精简整合了193个派出所,以充实交巡警平台和保留派出所警力,合并后的派出所实行“二队一室”的警务运行模式,即打击处理大队、社区防控大队、内勤综合室。[3]改革无论是出现反复,还是继续向前推进,都是一种尝试,一种经验或教训,我们都能从中发现规律。

  对于第一种总模式中的公安分局和派出所,或撤,或并。派出所的地位较为特殊,它既是打击犯罪、侦查破案的一线机构,又是涉及业务最宽泛、最复杂的机构之一。然从侦查主体的角度来看,它能够进行侦查的案件范围有限,似乎与其地位不符。不过,这是考虑了多重因素后才有此规定的。在改革中,撤销公安分局做强派出所与撤销派出所做强公安分局从提高效率上看似乎没什么不同,

  但从现行法律规定上看,撤销公安分局做强派出所则有所不妥,警力是下沉了,但实际操作中面临着与法律冲突的困境,这是任何改革不可回避的问题。改革属于实践范畴,实践是全新的尝试,但它也应该有个度,即至少应该在法律修改前遵循之,否则改革模式再有优势也无法摆脱规范上的束缚。

  撤销公安分局剩下派出所存在的问题在于派出所本身的侦查权问题,即撤销了一类侦查主体,而使得本身存有争议的侦查主体行使了公安分局所具有的侦查权(案件侦查大队、治安管理大队等);此外,撤销分局后,派出所与检察院、法院业务的衔接问题也提上日程。改革之前,派出所不具有刑事诉讼意义上的主体权力;改革之后,它必须成为一类侦查主体,但基于《公安机关办理刑事案件程序规定》及其《公安机关办理刑事案件程序规定修正案》之规定,采取刑事强制措施的主体至少是县级以上公安机关,而派出所仅为公安机关的派出机构(撤销县级公安分局后派出所虽升格为县级建制,但不能理解为县级公安机关),显然不能行使这些权力。这其实就是在改革过程中忽略了与现实法律相配套。而在大巴黎警察局、伦敦警察厅同样只设分局,不设派出机构,因为靠分局就能管好案件而没必要沿着法律的边缘前进,所以改革的重点是强化公安分局这一侦查主体的职权而不是另设机构。这也是大庆公安局为什么撤销派出所而保留分局的原因之一。派出所不具备侦查权,在实际操作中如果运用某些只能由侦查主体行使的权力似乎名不正、言不顺,这样就很难形成合力。例如,河南警务改革之实践存在这样的问题:派出所在与检察院、法院关联时仍以“分局”自称(如××区公安一分局、二分局、三分局等,它们与派出所相对应),因为盖有派出所公章的相关法律文书(如提请批捕书)不符合规定。因此,在应对刑事诉讼的程序上,新派出所必须保留分局的公章,由此形成了“一个单位两块牌子”的现象。[4]试图绕开法律的硬性规定,这种做法能否成立,河南模式的改革是否能长久,是否能不重蹈辽源的覆辙,还得拭目以待。不过精简部门,使职能相近的机构合并的总体思路是好的,至少可以使机构独立地运行。

  对于第二种总模式中的“多警合一”,它有助于解决相关警种之间职权交叉、责任不清、相互推诿的现象,避免混乱。将类似的职能整合在一起能够形成合力,即使治安、交通管理、安全防范、街面巡逻、打击破案等职能融合起来,真正实现打、防、控三位一体的警务机制。然摆脱不了的仍是有关主体的侦查权问题,虽然这种总模式属于“量变”,其远不及第一种总模式的“质变”体现出来的问题严重,但仍不可回避。根据规定,每个主体的侦查权本是固定的,但这种改革将其变为浮动的。如,改革前A主体管辖案件a,B主体管辖案件b,C主体管辖案件c(a、b、c分别为案件的集合),改革后A主体能管辖案件a∪b∪c,B主体也能管辖案件a∪b∪c,C主体亦可管辖案件a∪b∪c,无形中扩大了各个主体的侦查管辖权。如果管辖范围相近还能接受,而如果差距太大,抛开“适应期”不说,单看各警种的性质是否能合并就尚存疑问。合并的初衷是好的,但职能一致才能成为同一级主体。

  “一警多能”设置的前提是需要对公安机关各部门的职责进行梳理,才可进行下步。理想的情形是,管辖范围小与管辖范围大的主体不宜合并、(公安机关内部的)侦查主体与非侦查主体不宜合并、行政管理主体与侦查主体不能合并。尤其是行政管理主体和侦查主体的合并问题,这是更高的目标。就目前来看,这种行政管理权和侦查权交织在一起是常态,暂时解决不了,因为公安机关整体上既是行政管理主体又是侦查主体,而且很多侦查主体(内部机构)又具有行政管理权,所以它们本身就兼具两种性质,不管怎么并也改变不了这种状态。至于另外两种要求,则是当前努力的方向:(1)不能将侦查主体与非侦查主体混为一谈。这是指公安机关内部的区分,本文所讨论的侦查主体特指有案件管辖权的公安机关内部机构、警种,如交警、刑警等。而上海普陀分局将治安警与管段警(似乎无侦查权)合并即为反例。(2)不能将管辖范围差别较大的侦查主体合并。如河南新乡将交警、巡警与刑警、治安警合并即为反例。至于第一种总模式,如大庆起初的“三队一科”建制和现在的“交警并入治安警”,也或多或少将某些具有侦查权的部门合并成为治安巡防队、刑事侦查队,这就涉及一个价值判断的问题。

  综上所述,改革所要考虑的要素多种多样,如何理顺它们的地位及相互关系变得尤为重要。此外,环境因素也不可忽略。不同的改革模式会逐渐涌现,而现有的改革有成有败,也会有反复,这些都很正常。如何既体现实践的效率性又体现法律的公正性是摆在改革道路上的一道难题,两者之间必须兼具,不可偏废。不过,只要依循法律的规定,结合各地的实践情况,把握侦查权的扩张和限制的“度”,在发展中逐渐优化侦查主体结构,改革和重构最终会走向成功。

  注释:

  ①本文中的侦查主体特指有法律文件规定具有案件管辖权的公安机关内部机构、警种,因为从广义上来说,公安机关整体具有侦查权,是侦查主体。

  ②详见《公安部关于印发〈公安部刑事案件管辖分工规定〉的通知》(公通字〔1998〕80号)及《公安部关于印发〈公安部刑事案件管辖分工补充规定〉的通知》(公通字〔2008〕9号)等文件。

  ③广电总局下发《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》,提出从2012年1月1日起,34个电视上星综合频道要提高新闻类节目播出量,同时对部分类型节目播出实施调控,以防止过度娱乐化和低俗倾向,满足广大观众多样化多层次高品位的收视需求。此外,对节目形态雷同、过多过滥的婚恋交友类、才艺竞秀类、情感故事类、游戏竞技类、综艺娱乐类、访谈脱口秀、真人秀等类型节目实行播出总量控制。这一意见被外界视为“限娱令”。详见国家广播电影电视总局:《广电总局将加强电视上星综合频道节目管理》,网址:http://www.chinasarft.gov.cn/articles/2011/10/25/20111025170755801010.html.

  ④通说认为,在刑事司法领域,一般情况下,公正应该优先于效率。

  参考文献:

  [1]Legifrance. Article 12-1, Code de Procédure Pénale(Le procureur de la République et le juge d'instruction ont le libre choixdes formations auxquelles appartiennent les officiers de police judiciaire, créé par LOI n°2009-971 du 3 ao? t 2009-art. 2, version consolidée au 16 mars 2012)[EB/OL]. (2012-03-24)[2012-03-25]. http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do; jsessionid=EDFE7730ACDBEFSDD3F304FEF8FDF923.tpdjo07v_3? idSectionTA=LEGISCTA000006167411&cidTexte=LEGITEXT000006071154&dateTexte=20120324.

  [2]陈宁一.大庆撤销派出所6年记[N].新京报,2010-11-16(A22).

  [3]郑欣,田文生.优化资源 整合警力 重庆撤销193个派出所[N].中国青年报,2011-02-12(01).

  [4]李恩树,温泉.河南全省撤销公安分局建制警务新政拉开体制改革大幕[EB/OL].(2010-11-17)[2012-02-25].http://www.legalweekly.cn/contentl.jsp?id=164719.

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