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【网络文选】地方政府的价值治理及其制度效能
2021年08月24日 14:48 来源:《中国社会科学》2021年第5期 作者:周尚君 字号
2021年08月24日 14:48
来源:《中国社会科学》2021年第5期 作者:周尚君

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  当前,中国经济正由高速增长转向高质量发展阶段,地方政府的发展目标正处于从增长驱动迈向高品质生活塑造的关键时期。与此同时,传统的灾害风险、现代化进程中的社会风险与现代性生态风险交织叠加,地方政府直接面临着各种风险考验和重大挑战。面对瞬息万变的风险治理格局,地方政府不仅亟须技术赋能,推进信息化、数字化、智能化的“技术治理”,更需从价值凝聚力角度加快实现治理体系升级,把政党、政府、社会的力量在“价值治理”框架内有效整合起来、释放出来。

  所谓“价值治理”,简言之即“通过价值实现治理”。作为一个组织学概念,在国家治理中,它是指政府作为治理主体,通过价值观生产和价值动员整合机制,对包括政府自身在内的组织、市场、社会实施的一种公共治理行为,它既包括对政府自身的组织结构、行政程序、伦理规范等政府运行价值体制的优化,更涉及对国家与社会、政府与市场、集体与个人之间伦理关系的制度性调整。与相对刚性的“硬治理”结构和制度安排相比,价值治理强调从强制性向共识性理念的转变,在供给产品、治理主体、行为方式上倾向于一种精神的、无形的、柔性的“软治理”。

  中国地方政府在“条条块块”结构中呈现出“向上集中”与“向下扩展”双向结合的特征。与国外不少国家“块块”实、“条条”虚的结构不同,中国的“条条”和“块块”都分别通过自己的组织系统把中央的精神传达贯彻到地方和基层。在“条条”结构中,通过财政收益压力和官员晋升压力的治理政策,“条条”调控着国家治理的重要资源及其分配,实践中使地方“块块”结构处于不断调整之中,每一根“条条”都是中央手中约束地方的一根有力的线索。强有力的“条条”制约有利于贯彻自上而下的组织意志,实现使命型的信念伦理塑造。上级意志传递下来后,其目标、功能、利益都会在地方的轻重缓急中再生产和再配置,并层层传递扩展到基层和整个社会。这种权力分配与再分配的过程,既是中央政策及其目标向下实施的过程,又是地方政府吸纳、整合的过程;是中央施压的过程,也是地方释压的过程,而压力传导的过程也是价值传递的过程。

  当代中国的地方政府,是中央设立于地方并代表中央政府管理地方的组织机构。这就意味着,地方政府的设置是在国家整体视野之下展开的,它首先是一种立足于中央政府有效治理的制度安排。就传统中国地方制度而言,中国从来没有形成类似于西方民族国家框架下的地方自治政府,也并非各独立板块的集合体,“整个国家不是由某种事先存在的部分或区域构成的,更不是各种事先存在的部分拼合的产物,它本身就是一个整体”。同时也意味着,为了实现中央政府的有效统辖和治理,地方政府的设置必然带有多层级属性。当代中国的地方政府构成了由多个层级政府所组成的国家行政统一体。

  财政收入是政府履行职能、实施公共政策和提供公共物品与服务不可或缺的基本物质保障,同时也是地方政府发展实绩的重要评价指标。分税制实施以来,由于地方政府的财政支出与其创造的收入紧密挂钩,地方政府面临着较强的实现地方经济繁荣的财政激励。财政收入不仅影响地方政府日常运转,更重要的是在经济社会发展实绩考核中影响领导干部工作政绩考核,对政治评价产生影响。也就是说,地方政府在分税制条件下有基础去实现财政能力的提升,而地方事权扩充、政治绩效评价又迫使其最大限度去实现这种提升。周黎安曾以“政治锦标赛”来解释地方政府追求财政收入最大化的微观基础。在晋升竞赛中,优胜者将获得提拔,而竞争优胜的标准由上级政府提供,其中就包括财政收入增长率。一般而言,在层层下解的考核指标中,GDP增量及增长率、辖区内工商税收增量及增长率、社会消费品零售总额及增长率、文化产业、旅游业增加值及增长率、实际利用内外资总额及增长率、进出口增量及增长率等都会位列其中,这些指标的完成与财政收入的增长有内在联系。

  地方政府追求经济规模增长遵循着独特的中心工作的价值评价逻辑。经济学界很早就注意到中国独特的政治经济关系,并解释地方政府官员如何开展“围绕着经济增长的政治竞争”。在中央政府经济增长目标确立后,省级政府会主动提出超过中央增长目标的更高目标,市级政府会进一步提出更高增长目标,以此类推。这种现象的出现与我国“层层发包”的行政体制存在一定联系,但探究这种行为背后的价值评价逻辑,在组织机制上可解释为“层层动员”机制的运作结果,而从官员个体角度则可发现,对干部的价值评价机制及其塑造的价值认知发挥了独特而重要的作用。

  在管理学、公共政策学研究领域,关于企业、政府、学校的价值治理一直是研究重点。一般而言,价值治理的前提是价值观的共识性,即组织成员、上下游利益相关者等对组织价值观的认同程度。价值观生产过程就是团结大众、凝聚意志、汇聚力量的过程。价值整合机制的有效性是实现价值治理的根本保证。就如帕森斯所指出的,遵守制度性规范的基本动机在于这种规范所施加的道德权威。而道德权威有效施加的过程即价值整合发挥作用的过程。价值吸纳机制是确保价值治理可持续的重要基础。价值治理的生命力来自价值系统对外部世界的适应,即通过吸纳外部世界中的新价值维系自身,为适应外部环境而进行内部调整等。

  地方政府作为联结中央与基层、国家与社会的中间阶段,在公共事务中往往发挥着承上启下、下情上达的枢纽作用。地方政府既是价值治理的实施者,又是价值治理的实施对象和实施过程。一方面,当前我国地方政府所面对的社会结构已经发生深刻转型:国家与社会的关系调整;基层秩序中的“结构性力量”更替;意义世界面临巨大冲击,意义系统缺失、价值观紊乱现象时有表现,亟须政府有组织地弥补价值真空;另一方面,地方政府自身面对着信念伦理与利益权衡之间的张力,自身价值体系亟须巩固。地方政府在价值整合、吸纳机制中居于关键位置。为深入解释地方政府的生产、整合、吸纳的价值行为,下面从时间维度和结构变迁角度分析地方政府行为中价值观的理念形态变迁、整合机制变迁、吸纳机制变迁,从而在“时间伸展”中探寻地方政府行为的价值治理机制。

  社会主义市场经济具有价值合理性和政治理想的合目的性相统一的特征。地方政府经济行为中的规划行为、融资行为,乃至追求高增长行为形式上表现为一种市场利益追逐行为,但实质上却是在“以经济建设为中心”的“围绕中心、服务大局”观念引领下所展开的一种竞争行为,其行为更倾向于一种政治活动。而且进一步讲,地方政府行为不仅仅是一种政治激励下的晋升激励行为,更是信念伦理塑造下价值治理所催生的集体伦理行为。这种行为在价值吸纳上表现为个体与集体相结合、私人利益与公共利益相统一的双向复合特征,既尊重和保障个人利益,更确保公共利益得到根本维护。对于地方政府而言,经济增长的高显示度在一定时期吻合于自上而下组织价值的观念认知,有利于实现组织的集体事业和理想。这也意味着,如果衡量尺度和价值目标从经济增长调整为其他价值导向,地方政府行为将随之深刻转型,这也正是中国国家治理体制适应力和调适性的重要表现。

  当代中国地方政府的价值治理正是立足于社会结构变迁及其经验特征而展开的。治理者面对或处理矛盾、冲突、利益时所持的共同价值立场、价值态度和价值倾向,反映了政府的总体精神境界和价值行为方式。一方面,地方政府针对自身价值系统发生的深刻变革,亟待在政党价值、政府价值与社会价值之间建立起一种有效的制度性融通机制;另一方面,随着社会治理目标的复合化,地方政府针对社会所展开的价值治理需容纳更加多样化的价值目标,地方政府角色需更加多元,其制度效能必须建基于更大兼容性和适应性的基础上。

  价值治理是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要手段,是社会价值得以吸纳、整合和传播的主要方式。地方政府的组织体系及其信念伦理、层级结构及其价值传递、发展职能及其评价导向具有复杂的经济、政治和社会动因,甚至还包含着官员个人认知因素,从系统性、整体性角度阐释地方政府价值治理的组织机制、组织演进以及制度效能,对于促进地方政府提升自身价值体系的制度韧性具有重要现实意义。

  在当前社会经济条件下,地方政府不可避免地成为国家与社会关系的“中介”。这也造就了地方政府独特的角色:一方面是“国家中的政府”;另一方面又是“社会中的政府”。作为“国家中的政府”,地方政府是党和国家权力的“条条块块”结构中的重要承接点。从纵向关系看,地方政府承接了上级政府的建设任务,承担同构性职责;从横向关系看,地方政府在同级党委的领导下,直接承担地方经济社会发展和公共行政事务。作为“社会中的政府”,地方政府尤其是基层政府深深嵌入到社会关系和基层组织体系中,在与社会组织和个人的互动中不断建构和被建构,其角色定位也被发明或重新发明。在社会主义市场经济条件下,随着“团结目标”向“利益目标”转型,并全面迈向“综合目标”,地方政府将更加呈现出多元复合的综合性甚至多维度政府形象。

  价值观既能促进和调节政府和社会的治理行动,同时其自身也是被治理的内容。当前,社会公众的行为观念、利益格局、社会关系发生了巨大变化,构成社会秩序基础的传统结构性力量快速更替,尤其是基层政权的观念基础和组织体系深刻变化,地方政府的价值治理机制不得不作出相应调整。在价值目标吸纳上,如果端口闭塞滞后甚至脱离社会实际,将会对国家治理造成巨大的价值“贬值”风险;在价值治理运行上,无论是价值整合缺失,还是价值整合过度,都会阻碍国家治理效能的充分释放。当前,地方政府应更加重视探索建立具有强大社会适应性的价值吸纳机制,促进社会成员基于利益、价值观和情感而形成一种基于新型道德的“有机的社会团结”,加快构筑社会治理共同体,进一步强化党的思想建设的社会塑造能力,将党的领导切实转化为治理效能,从而增强制度的内生活力和可持续发展能力。

  当然,价值治理作为国家治理的一种“软治理”形态,只有在与相应的治理制度密切协作的环境下才能发挥应有作用。而且,价值治理研究是对政治治理、经济治理、社会治理等各专门领域治理研究的有益补充,凸显的是文化研究的视角。不可否认的是,所有治理都包含着治理意义的沉淀、结晶化和客观化过程,无论哪种治理制度的运作都无法回避价值治理维度。

  在改革发展进程中,地方政府强调一种主导型增长方式(government-led growth),地方政府间产生了广泛而深刻的增长竞争。可以说,地方政府的积极主动行为促进了持续高速增长的“中国奇迹”的发生,为创造“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹” 贡献了应有力量。有学者将这种力量的发挥解释为掌握了“土地使用权”的县所展开的有效的“县际竞争”;有学者以“发展型政府”模型解释地方政府行为的自主逻辑,即政府具有发展“自主性”(state autonomy)及极强的资源动员能力。无论何种解释,关于地方政府积极行为显著促进了中国经济增长,以及这种行为所体现出来的利益驱动逻辑,学者们并无根本分歧。

  经济竞争视野下分权激励的既有解释,有意无意地以“利益-权力”的技术分析替代了“真正的社会研究”,“行动的目的是追求权力和利益的最大化”的理性人假设,无法有效回应中国治理绩效背后独特的深层机理。诸如,地方各级政府在脱贫攻坚过程中的积极行动,包括资源的调动、激发的联动效应、产生的深远影响,都远远超越了利益驱动的经济范畴和分权解释框架。

  地方政府行为具有复杂的经济、政治和社会动因,甚至包含着官员个人动机,但这些行为都普遍关涉到一个重要因变量,即制度本身内蕴的“伦理追求、道德原则和价值判断”的支配作用。国家制度和国家治理结构如何对地方政府行为施加压力,地方政府如何接受“条块关系”中的任务安排,以及以何种形式开展社会治理,都与落实制度伦理中的价值诉求密切相关。任何政治制度都具有“结构”和“道德”两个范畴。从权力关系及其收放过程解释政治制度,仅完成了“权力结构”范畴的解释;唯有把它和“或抽象的、或实体的、或理想的”某些价值标准联系起来,把价值观生产、价值整合和吸纳的过程发掘出来,才有可能完整解释政治制度的运行过程。

 

  (作者单位:西南政法大学行政法学院。《中国社会科学》2021年第5期。中国社会科学网 张征/摘) 

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