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论《行政处罚法》修改的基本立场
2019年11月06日 15:17 来源:《当代法学》(长春)2019年第20191期 作者:熊樟林 字号
关键词:行政处罚法/规制目标/规范结构/功能定位/应受行政处罚行为

内容摘要:

关键词:行政处罚法/规制目标/规范结构/功能定位/应受行政处罚行为

作者简介:

  内容提要:修改《行政处罚法》,应当从法的规制目标、调控视角、规范结构、功能定位四个方面明确其基本立场。在规制目标上,《行政处罚法》需要回应风险社会的环境变迁,从单一走向多元,构建“以法律威慑为主,以风险预防为辅”的规范体系,增设风险预防原则,增加行政处罚类型,拓展行政处罚的目标预设;在调控视角上,应从相对人行为达到何种标准才能予以处罚的全新视角,为行政处罚权提供科学的启动标准和运行法则,明确应受行政处罚行为的成立要件,创建应受行政处罚行为的概念条款和责任条款,搭建新的《行政处罚法》控权模型;在规范结构上,应考虑从程序法转向实体法,将此次修法重心置于完善和创设实体法条款上,从而丰富《行政处罚法》的控权手段;在功能定位上,应进一步明确《行政处罚法》的总则角色,从提供行政处罚依据转向统领行政处罚立法,旨在设计框架性规则,重点对行政处罚活动中的共性问题加以规定,从而保证《行政处罚法》的总论地位。

  关 键 词:行政处罚法/规制目标/规范结构/功能定位/应受行政处罚行为

  标题注释:本文系最高人民检察院检察理论研究课题“公益诉讼制度框架下行政违法行为检察监督”(GJ2018D35)和中央高校基本科研业务费专项资金资助课题“软法反腐机制构建问题研究”(2242018S30027)的阶段性成果。

  作者简介:熊樟林,东南大学法学院副教授,法学博士。

  我国《行政处罚法》自1996年颁布实施以来,在法治政府建设上功不可没。但是,伴随法治国家及法治政府建设的不断发展,22年前立法设计的局限性也逐渐显现出来,《行政处罚法》在诸多层面上已经不适合法治实践的需求。有的行政执法领域开始回避《行政处罚法》提供的规制手段,呼吁新型执法方式的创设与应用;有的行政处罚疑难案件无据可循,暴露出《行政处罚法》实体规则的不足;严格的处罚程序设计,也让程序裁量的合法性成为新的理论议题;《行政处罚法》的建构的惩罚逻辑能否“自圆其说”,也面临不少诘问和挑战。

  在这一背景下,2018年9月10日,全国人大常委会对外公布了《十三届全国人大常委会立法规划》。其中,修改《行政处罚法》被列为第一类项目,即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。这意味着,1996年为有效遏制“乱罚款”现象而出台的相对“粗线条”的《行政处罚法》,在实施了22年之后,将面临首次大修。①

  从我国既往的法律修改习惯来看,在法律草案公示之前,全国人大常委会一般不会对外公布修法的基本立场和主要内容。现阶段,法学理论界与立法实务部门对此也尚未形成统一的认识。因此,在法学理论上充分展开《行政处罚法》修改的立法政策研究,梳理问题、总结经验、凝聚共识、明确方向,对于促进《行政处罚法》的科学变革,具有重要意义。

  一、立法目标之扩张:从单一到多元

  总体来看,1996年的《行政处罚法》秉持传统的行政处罚观念,诸多原则性规定和具体制度设计已经相对滞后,立法者提供的处罚手段也非常有限,无法满足现代政府治理对多元治理工具的迫切需求。在行政执法实践中,以下两方面的问题比较明显。

  第一,行政处罚的预设目标单一,无法适应风险社会的现实需求。长期以来,同行政许可、行政强制一样,行政处罚被定性为一种命令控制型手段。这一认识在《行政处罚法》立法文本中明确体现,同时在理论界也被普遍认可。②立法者对《行政处罚法》的目标设定,往往只落在“法律威慑”这个单一目标上,即“通过法律责任为违法行为设置后果,从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励”。③也正因此,《行政处罚法》存在大量的威慑性条款。譬如,《行政处罚法》第8条规定的罚款、行政拘留等等。

  但是,通过强化威慑和惩罚目标,究竟能否达到预定的社会治理效果,也是难以准确评估的。正如有学者所言:“惩罚一直无法实现其雄心而令人失望,同时危机与矛盾也不断削弱它的效果”。④从根本上来说,由于我们所面临的社会环境已经发生了根本性变化,传统以结果为导向的行政处罚体系,是建立在奉行自由意志与风险自担的传统社会之中的,其主要任务是要在制度上防止公权力的任意扩张,拒绝政府的积极行为。但随着科技发展,现代社会已经进入风险社会。“风险社会的特质表明基于自由主义原理的风险观已经不能适应现实,客观现实和社会心理均要求国家扩大干预范围,国家的安全保障职责从关心现状、保护或重建一个不受干扰的状态为己任,发展到以未来为目标全面型塑社会”。⑤在风险社会中,国家的角色和任务发生了根本性转变,政府不再扮演单纯“守夜人”角色,人们开始要求政府扮演更为积极的角色,“政府被要求强化规划未来生活”。⑥在这种关系中,国家不仅“可以”干预风险,而且有“义务”干预风险。⑦

  因此,在立法技术上,较之于传统的以结果为本位的法律规范而言,预防性法律规范能够更好地满足公众的安全心理需求,正如刑法学者所言,“随着风险社会的来临,必然意味着现实社会的法是预防性的法”,⑧这当然包括《行政处罚法》的目标定位。在风险社会中,《行政处罚法》必须改变目前仅以惩罚为目的的功能预设,应当将整个法律评价机制前移,增加“风险预防”的法律目标。现在看来,这一需求在环境法上已经越来越明显,大量研究表明,“在风险社会背景下,环境行政处罚的预防功能需要进一步拓展,并具有独立的意义,即不仅要基于处罚附随产生避免再犯的主观预防效果,还要在危害后果发生之前,通过行为阻却具有重大环境风险的违法行为”。⑨

作者简介

姓名:熊樟林 工作单位:东南大学法学院

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