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胡锦光:论监察委员会“全覆盖”的限度
2018年01月16日 16:05 来源:《中州学刊》(郑州)2017年第20179期 作者:胡锦光 字号

内容摘要:

关键词:

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  内容提要:

  根据全国人大常委会授权改革试点决定,试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。中纪委要求,成立国家、省级、市级、县级监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。作为现代制度文明的体现,任何一种国家权力都不可能是绝对的,都必须有一定的限度,监察委员会关于监察对象的“全覆盖”也不可能例外。监察委员会对行使公权力的公职人员“全覆盖”的限度,可以从行使公权力的公职人员范围、公权力行为的责任追究、违纪违法犯罪及违反内部规则行为的责任追究三个维度进行界定。

  According to the Decision of the Standing Committee of the National People's Congress on Carrying out the Pilot Program of Reforming the National Supervision Mechanism,the supervision committees in regions under the pilot program shall,based on their administration authorities,conduct supervision by law over all civil servants exercising the public powers in the regions.Meanwhile,Central Commission for Discipline Inspection also requires establishing supervision committees at national,provincial,city and county level,in order to make sure that the supervision can be addressed to all civil servants exercising the public powers.As a reflection of modern system civilization,no matter what form it is,the state power can never be absolute,and have its limits.And thus,it is impossible for the supervision committees to supervise their objects in a way of "all-coverage".That is to say,when supervision committees carry out supervision over all civil servants exercising the public powers,its coverage also has its limits.At this point,it can be addressed from three dimensions,including the scope of servants exercising the public powers,the responsibility regarding the behavior exercising the public powers,and investigation and accountability for violation of discipline and of internal rules as well as in the case of unlawful and criminal offence.

  关 键 词:

  监察委员会/全覆盖/公权力/公职人员/supervision committee/all-coverage/public power/civil servants exercising the public powers

  中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中强调,监察体制改革要实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。①《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《全国人大常委会授权改革试点决定》)规定:试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。②“全覆盖”包含三个方面:行使公权力的公职人员;公权力行为;涉嫌违纪违法犯罪及违反内部规则的行为。作为现代制度文明的体现,任何一种国家权力都不可能是绝对的,都必须有一定的限度,监察委员会关于监察对象的“全覆盖”也不可能例外。监察委员会对行使公权力的公职人员实现“全覆盖”的限度可以从三个维度进行界定。

  一、覆盖公权力机关的限度

  实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,首先需要确定何谓公权力及公权力机关的范围。

  公权力是一个学理概念,而非宪法或法律上的概念。③关于什么是公权力,目前并无统一的定义。有学者根据我国公权力行使的现状,结合国内外学界的观点,将公权力界定为:由特定的共同体(国家、社会等)依一定的规则和程序授予的,由共同体组织管理机构行使的,能影响其相对人权利义务的职权和职责的总称。④有学者认为,公权力是人类共同体成员赋予共同体组织对内对外作出代表其成员意志和利益的行为的能力或力量。⑤基于上述认识,有学者认为,公权力主体包括中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律法规授权或者政府委托行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。⑥

  笔者认为,在人民主权原则下,国家的一切权力属于人民。人民通过宪法创设国家权力,按照一定的原则创设国家机构体系,并在国家机关之间分配国家权力。国家权力在政治上属于人民,在法律上来源于人民(通过宪法授予)。一切国家权力都不可能“逸出”宪法,宪法之外不可能存在另一种国家权力。因此,在法治社会,公权力应当等同于宪法所创设的国家权力。宪法创设了国家权力,并将国家权力分设为立法权、行政权、司法权,再由立法机关依据宪法原则,通过法律将国家权力直接授予各国家机关。就各国家机关而论,通常立法机关直接依据宪法行使立法权,其他国家机关依据法律行使各自的权力。⑦

  宪法之于公权力主要完成三项基本功能:第一,赋权。宪法赋予国家机关以公权力,保证国家机关所享有的公权力具有合法性和正当性。自人类社会产生国家以来,公权力均需要证明其合法性和正当性,近代人民主权原则形成以后,所有公权力的合法性和正当性均需来自于甚至只能来自于宪法。第二,保权。国家机关不仅需要享有公权力,还需要充分有效地行使公权力,以达到公权力的设定目的。为了保证公权力充分有效的运行,宪法规定了一系列原则和制度,如公权力的公定力原理,公权力优先性原则、优益性原则,公权力主体在当事人不履行法定义务的条件下可以利用国家强制力保证国家意志的实现等。第三,限权。宪法设计了各种制度,防止公权力的滥用和扩张。在这三项功能中,限制公权力是首要的功能。因为公权力具有滥用和扩张的天性,所以只有在能够限制公权力的前提下,赋予公权力和保障公权力有效运行才有价值。

  宪法设计了诸多限制公权力的原则和制度,其中,授权原则是一项主要的、基本的原则。只有通过宪法和法律的直接授予,国家机关才能获得公权力,才具有行使公权力的资格、性质和地位。因此,区分是否属于公权力机关,应看其是否从宪法和法律中获得公权力授权。基于我国的特殊情形,能够作出授权的有效法律文件包括宪法、法律、法规、规章。⑧

  授权原则的积极意义,在于通过宪法和法律授予国家机关以公权力,使其享有的公权力具有合法性和正当性。在消极意义上,授权原则还是限制公权力的一种方法。具体表现在:授予公权力的范围即限定了国家机关的权力范围;授予公权力的事项范围即限定了国家机关的权力事项范围;获得授权的国家机关有权在授权范围内行使公权力,而未获得授权的国家机关不具有该公权力。因此,在一定意义上,授权原则可以称为限权原则。

  公权力主要由国家机关行使。依据授权法律文件的来源,通常可将国家机关行使的公权力区分为固有职权和授予职权。固有职权即由宪法和国家机关组织法授予的职权。在宪法上设立任何一个国家机关,均须依据宪法制定相应的国家机关组织法,在组织法上明确规定该国家机关的职权。⑨授予职权即由单行法授予的职权。单行法律、法规、规章依据需要和实际情况,将公权力授予特定的国家机关。⑩因此,国家机关都是公权力机关。

  在我国,按照所行使权力的性质,国家机关可分为权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、民族区域自治机关、军事统率机关等;按照法律地位,国家机关可以分为中央国家机关和地方国家机关等。除了国家机关,一些非国家机关的组织包括事业组织、企业组织、社会团体等,自身具有一定的管理公共事务的职能,法律、法规、规章为了管理上的便利,也授予其一定的公权力。在行政管理领域,此种做法较为普遍。(11)这些非国家机关的组织在其授权范围内与国家机关的法律地位相同,能够以自己的名义行使公权力,自身承担法律上的责任,因此,其属于国家机关之外的公权力机关。国家机关除了自身行使宪法、法律、法规、规章授予的公权力,有时也委托具有公共管理职能的非国家机关的组织行使公权力。(12)但在此种情况下,非国家机关的组织只能以委托国家机关的名义而不得以自己的名义行使公权力,法律后果只能由委托国家机关承担。因此,受委托的非国家机关的组织并不属于公权力机关。

  我国《公务员法》第2条规定,本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。与《公务员暂行条例》相比较,《公务员法》对公务员的范围采用了非常广义的定义。依据《公务员法》的规定,同时具备三个要件的工作人员才属于公务员,履行公职是其中一个重要要件。“履行公职”应当理解为行使公权力。那些虽属于国家机关范围之内、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利,但不履行公职的工作人员,并不属于行使公权力的公职人员。

  在法治社会,国家、社会、个人相分离。除公权力以外,还存在社会权力和个人权利。所谓社会权力,即由社会公共组织行使的处理社会公共事务的权力。社会作为共同体,必然形成一定的公共事务,处理这些公共事务的主体除了国家组织,还包括政党组织、社会团体、事业组织、企业组织、学校(13)、村民委员会(14)、居民委员会等。这些社会公共组织处理公共事务的权力是其依法成立后按照其章程产生的,并不是来自于宪法和法律的授权。国家作为一种特殊的组织,其组织的严密性及特殊的强制力是其他社会公共组织所无法比拟的,其处理社会公共事务必然最为有力且最为有效,同时有可能最为有害。正所谓公权力是一把“双刃剑”。因此,在处理社会公共事务的主体次序上,公权力是最后的选择。换言之,面对社会公共事务,这些社会公共组织无力、不能、不愿处理时,国家组织才运用公权力予以处理。可见,这些社会公共组织依法成立、依合法的章程活动,其虽然处理社会公共事务,但并不是通过行使具有特殊强制力的公权力来实现活动目的,因而并不属于公权力机关。这些社会公共组织的成员并不属于行使公权力的公职人员。政党或社会团体所行使的权力一般属于社会公权力的范畴,这一领域的体制改革主要属于社会体制改革的范畴。(15)

  综上所述,公权力机关包括所有国家机关和法律法规授权的组织。这些机关或组织中行使公权力的人员、受委托行使公权力的组织成员在行使委托权力时(16),才属于需要作为执行国家意志的国家机关的监察委员会监察覆盖的对象。除此之外的其他组织并不直接行使宪法和法律授予的公权力,并不直接形成或者执行国家意志,其成员当然不属于需要监察覆盖的公职人员。即使是参照公务员管理的人员,也因为其不行使公权力,自然也就不属于需要监察覆盖的人员范围。

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