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程 迈:党内治理法治化初探:国家化的路径
2017年10月16日 10:11 来源:《行政法论丛》2017年第20卷 作者:程 迈 字号

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  【中文摘要】经典宪政思想从整体人民观和保护政党的自治自由出发,反对将政党内部治理秩序国家化。但是随着现代民主政治的发展,为实现政党的宪法功能并保证宪法原则得以落实,政党内部治理秩序国家化的需要越来越强烈。在中国特色的社会主义民主法治体系中,基于这些一般理论考虑和中国的具体政治法制现实,为了提高党内治理秩序的法治化程度应当推进党内治理的国家化。目前党的内部治理秩序已经在很大程度上主动国家化,但是相对于国家治理秩序发展存在着不同的情况。为实现将党内治理秩序国家化的各种目的,应当做到党政分离来保护中共的政治基础,限制宪法权力组织原则的适用强度以保障党的政治领导能力,并区别对待党员与党内治理相关度不同的各种权利,并以法治来促进党内民主与人民民主的共同发展。

  【中文关键字】政党国家;党内治理;党内民主;党员权利;政党政治领导力

  【全文】

  十八届四中全会之后,对党内法规性质的学术研究出现了一个小高潮。在这些学术讨论中,一个焦点问题是党内法规与国家正式法律之间的关系。学者们在普遍不愿明确承认党内法规具有正式法律地位的情况下,却又纷纷深入讨论如何保证党内法规的制定和实施符合宪法和法律的要求的问题,[1]在不愿将党内法规纳入国家正式法律体系的同时,又希望党内法规会在宪法和法律的实施中发挥积极的作用,反映出一定的矛盾心理。

  其实在党内法规与国家正式法律的关系这一问题的背后,是更深层次的关于党内治理秩序与国家治理秩序之间关系的问题。党内法规是党内治理秩序运作的产物,国家法律是国家治理秩序运作的结果。政党是国家共同体内部具有特殊政治功能的小共同体。如果认为党内法规不能成为国家法律的组成部分,在这一观点的背后,是经典的市民社会自治与国家与社会分立的思想。按照这种思想,政党只是产生于市民社会的一个私法组织,是公民结社自由的产物,从保护市民社会自治、公民结社自由的原则出发,国家不应干涉政党的创建和内部组织活动。产生于政党内部治理秩序中的各种争议,属于私法争议,国家对这些争议的处理和干涉,只能采取私法的法律手段。相应地,在政党内部产生的各种规范性文件,其效力也只能及于政党内部组织和活动,不能对市民社会中的其它组织、甚至国家生活产生法律上的约束力。

  反过来,如果认为党内法规是国家正式法律的组织部分,就是认同党内治理秩序是国家治理秩序的组成部分,党内治理秩序将国家化,成为整个国家治理秩序的有机组成部分。此时,政党将不再可以借助市民社会与国家的分离、结社自由为依据反对国家机关的直接干涉。相应的,党内工作人员将具有国家工作人员的身份,党内治理秩序也应当受到国家法治的监督,有权机关可以撤销违宪、违法的党内法规,党内机关作出的处分普通党员权利的决定,也要相应地接受司法机关的公法审查。

  因此,相对于党内法规是否应当成为国家法律组成部分的问题,党内治理秩序是否应当成为国家治理秩序组成部分,即是否应当国家化的问题,这不仅是解决前一问题时必须回答的前提问题,更是一个对依法治国、依宪执政而言更深层次的问题。

  一、党内治理秩序国家化的理论考虑

  在中国的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中,[2]中国共产党具有执政党的地位,这种执政党地位也在一定程度上得到了中华人民共和国宪法序言的承认。虽然在实践中对宪法序言是否具有法律约束力存在争议,而且经典宪政理论在党国关系上一般采用党国分离的观点,但是即使只考虑中国共产党在中国国家政治生活中事实上的主导地位,也有必要将党的内部治理秩序国家化。

  (一)反对党内治理秩序国家化的一般理由

  1、基于整体人民观不承认政党的宪法地位

  在经典宪政理论中,政党没有合法的政治地位,只不过是公民联合起来与国家进行对话时的一种暂时的中间组织,不是一种独立、稳定存在的法律主体。在国家主权面前活动的是一个个原子化、相互平等的公民,这些完全同质的公民通过政治过程中的讨论、协商,最终聚合成一个神圣的整体人民,行使人民主权。[3]因此,人民主权应当是整体人民的主权,任何阻碍作为个人的公民聚合成整体人民的组织和制度,都不具有宪法上的正当性。在理论构想中,作为人民主权理论的大家,卢梭的观点具有相当大的代表性,他对公意与众意的区分,[4]对英国代议制的轻蔑[5]无不反映出这他对整体人民观的推崇。

  这种整体人民观也在第二次世界战以前施行的欧美国家宪法文本中得到了体现,[6]例如法国第一共和国宪法序言《人类与公民政治权利宣言》第26条规定,任何一部分人民不得行使全体人民的权力,[7]其正文第29条规定,每位代表都属于整个法国。[8]第二共和1848年宪法第34条也规定,国民议会的成员不是选举他的省,而是整个法国的代表。[9]德国魏玛宪法第21条同样规定,帝国议会的代表是整个人民的代表。[10]在这种整体人民观中,这些经典宪法文本往往采取无视政党的态度,例如在美国宪法、法国第一、第二共和宪法中都没有提及“政党”一词,或者对政党采取贬义的规定,例如德国魏玛宪法第130条规定,公务员是整体人民而不是某个政党的公仆。[11]在这种从整体人民观出发蔑视和排斥政党的态度中,作为人民内部小团体组织者的政党将无法获得宪法的任何肯定承认,也就更谈不上将政党内部治理秩序国家化的可能了。

  2、为保护政党自治自由排斥国家干涉

  十九世纪下半叶之后,欧美国家的民主政治开始进入大众民主政治阶段,伴随着民众政治参与规模的扩大,事先组织、联合公民有序参与政治活动的中介组织显得愈加重要。但是受经典宪政思想的限制,在政党的实际作用日益重要的同时,政党的宪法地位却迟迟得不到宪法的明文肯定,也使得宪法失去了对政党活动进行规制的可能,形成了宪法文本规定与政治现实的强烈反差,最终使得在意大利、德国,反民主的极权政党利用宪法程序以形式合宪的程序攫取了国家权力、成功推翻民主政体并走上了军国主义道路,最终酿成了第二次世界大战这一人类历史悲剧。出于对这些历史悲剧的反思,在二战结束后,在这两个国家的宪法中都对政党问题做出了专门的规定,开创了在资本主义宪政民主国家中,政党地位宪法化的先河,并迅速扩大到世界其它国家的宪法立法实践中。[12]

  正是因为这种政党地位宪法化是对历史教训反思的结果,因此政党地位宪法化的目的也是为了充分发挥政党在现代民主政治中的积极作用、抑制其消极作用。从历史教训出发,这些国家的制宪者认为,实现该目的的前提条件之一,是政党可以在很大程度上排除国家对政党活动的干涉,使得政党真正成为帮助公民有序有效参与国家政治生活的中介组织,而不是国家借以操纵民意的政治控制组织。例如,德国基本法第21条第1款第2句规定,“(政党)的建立是自由的。”联邦宪法法院认为,这种自由,首先是政党相对国家的自由,即免于国家干涉的自由,[13]最终表现为政党自治的自由。为了保证政党这种免受国家干涉的自由,党内治理秩序非但不能国家化,相反还应赋予政党抵抗国家干涉的权利。党内治理秩序也应当在很大程度上成为政党自治、自主决定的事项。

  (二)支持党内治理秩序国家化的一般理由

  1、监督政党履行其宪法义务

  如前所述,宪法承认政党宪法地位、保护政党自治自由的一个背景考虑,是希望其发挥出制宪者期待的特定政治功能,因此反过来说,如果政党的纲领或者活动违背了这种期待,政党非但不应获得宪法对政治自治的承认与保护,反而有可能受到宪法的惩罚,例如被取缔。实践中也的确有许多国家的宪法文本在肯定政党的宪法地位的同时,又规定了取缔违宪政党的程序。[14]为了保证政党能够忠实地履行自己的这种宪法义务,国家有必要对党内治理秩序进行一定的监控。当国家行使这些监控权时,例如国家机关审查政党的纲领;政党向国家机关提交年度活动和财政报告;国家机关对政党违宪、违法的活动进行制裁,对其合宪、合法的活动进行鼓励。此时,国家将在一定程度上获得控制党内治理活动的权力,党内与国家治理秩序之间的界限也将极大模糊化。

  2、政党内部治理活动已经在政治现实中构成了国家治理的组成部分

  在宪法框架内活动的政党,其主要活动目标就是利用宪法规定的程序,尤其是选举程序,获得国家权力,从而推广本党的意识形态和实现本党的政治利益。此时,党内治理实际上是在为国家治理活动做准备。对于那些在国家政治生活中拥有重要政治能量的政党,例如执政地位相当稳固的政党,其内部的组织和决策活动,已经在很大程度会决定国家正式政治生活走向和决策。例如在这些政党对本党国家领导人候选人的决定,已经基本上能够决定正式的国家领导人人选;其内部对于重要政治方针的决策,将通过其在立法机关中的主导地位,顺利转化为国家的正式法律。此时党内治理过程中的各种政治博弈和对话,相对于正式的国家政治生活,例如行政机关首脑选举或者议会立法活动,反而更具有实质的政治博弈意义。这些政党表面上的“内部治理”活动,会对整个国家形成强烈的外部效应。为了实现普遍规定于各国宪法中的法治国家、人民主权等原则,这就不能再墨守经典宪政思想中无视政党存在,或者保护政党自治自由的成规,相反需要对党内治理过程进行相当强度的宪法规制。否则,如果这些宪法原则仅仅适用于国家正式的治理活动,却对执政党党内违宪的制度和活动视而不见,在这些党内治理活动会对整个国家的政治生活产生强烈的外部效应的同时,宪法的原则却无法对这些党内治理活动发挥指导效应,这些宪法原则将不可避免地在很大程度上被架空。

  (三)在中国语境中党内治理秩序国家化的理论考虑

  1、党内政治过程与人民的政治过程的重合问题

  前文对于政党党内治理活动与国家政治活动关系的讨论,在很大程度上建构在对政党内部活动的溢出效应,即对整个国家政治活动的影响的分析上。当人们认为政党的内部活动对整个国家的政治活动并没有决定性的影响时,政党的内部治理活动相应地也应当远离于人民的政治过程;当党内政治活动会实质性地影响到国家的政治过程时,政党的内部治理活动自然也会与人民的政治过程存在重合现象。

  在有中国特色的社会主义民主法治体系中,中国共产党的领导地位是一个核心问题。虽然现行八二宪法仅在序言中规定了中国的领导地位,在实践中也造成了中国的领导地位是否具有宪法约束力的争议。[15]但在2001年,时任全国人大常委会委员长的李鹏在官方公开讲话中明确表示,宪法序言具有法律效力。[16]因为这是中国最高权力机关的最高领导人的官方发言,此后又没有相反的解释出现,因此我们应当可以认为宪法序言与其正文一样具有约束力,中国共产党也将据此成为宪法上的执政党。

  如果认为党的执政党地位得到了宪法的承认,那么在中国的宪法实施语境下,反对政党内部治理秩序国家化的各种一般理由就失去了说服力。在党是宪法执政党的情况下,通过党的组织和活动参与国家生活是中国人民主要的参政渠道,发生在党的组织和活动之外的其它政治活动,对国家政治过程的影响将非常小。而且借助其它政治组织和人民团体参与政治过程的那部分人民,根据作为中国宪法惯例制度的多党合作与政治协商制度,这些政治组织和人民团体本身也需要接受党的政治领导。[17]在这种有中国特色的宪法和政治制度中,受党直接领导,或者说加入到党的内部治理秩序中的那部分人民,实际上是真正能够活跃地影响国家政治活动的人民,是代表整体人民发声的部分人民。这是与经典宪政思想中整体人民观完全不同的人民观,是马列主义的无产阶级或者人民民主专政思想的产物,即公民的整体集合并不等同于人民。[18]不过自“三个代表”的思想写入党章以后,党本身也在努力扩大自己代表群体的范围。

  2、党内治理秩序国家化对政党内部活动自由的影响

  前文提及的反对党内治理秩序国家化的一个重要理由是,国家对政党内部活动的过度干涉会对政党活动自由产生消极影响,从而削弱政党发挥出其应有的功能。但是在中国的民主法治实践语境下,从党的宪法执政党的地位出发,出于对政党自治自由的保护而反对党内治理秩序国家化的理由,似乎不能在中国的宪法实施语境下适用。为保护政党自治自由而反对国家干涉党内治理秩序,其根本目的是为了防止在政治生活中具有多数地位的执政党借助国家机关的权力,干涉处于少数地位的政党的活动,破坏公平竞争的政治过程。在承认了中国的宪法执政党地位后,从理论上说,已经不再存在其它政党利用其对国家机关的控制来干涉党的内部活动的可能了。

  3、政党内部治理秩序国家化对宪法实施的影响

  宪法承认中共的执政党地位,是为了更好地建设有中国特色的社会主义民主法治,经典宪政思想中政治过程至少具有形式上的开放性,政党的内部决策空间也较大。但是与经典宪法的价值中立性不同,中国的宪法秩序具有高度的价值倾向性中,而党作为宪法执政党,其内部的决策倾向与宪法的价值导向性自然将具有高度的同向性,也正是有这种同向性,才能保证中国宪法在党的领导下可以得到最好地实施。此时,作为宪法上的执政党,党的内部治理活动无疑对整个国家的政治生活具有强烈的外部效应,在这一背景下,党内决策是否符合其党内决策程序的要求,是否从法律上可以被认为是党,而不是党内部分领导人违反党内实体和程序法规做出的无效决定,对这些问题的判断,也会实质性地影响到宪法的实施。

  4、党在国家政治生活中的重要事实影响力要求将其内部治理秩序国家化

  即使不考虑党的执政党地位是否具有宪法约束力,面对党在目前中国政治生活中事实上的领导地位,人们同样应当支持将党的内部治理秩序的国家化。在中国的政治生活现实中,我们经常看到,党内的各种决策和决定将一锤定音地决定正式的国家选举和立法活动。甚至是否具备党员身份或者受到党纪处分,都会影响到当事人的政治甚至民事权利。目前世界上可能没有哪个国家的单个政党的内部治理活动,会像中国共产党这样,如此牵动着一个国家甚至整个世界的神经,对国家甚至整个世界具有强烈的外部效应。此时,为了兑现宪法对人民主权、保护公民政治权利的承诺,人们已经有更强烈的理由支持将党内治理秩序国家化,承认党内活动是正式的国家政治活动的组成部分,以更好地兑现各种宪法承诺。

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