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周宇骏:论地方国家权力机关的授权立法(问题与理据)
2017年09月15日 15:18 来源:周宇骏:论地方国家权力机关的授权立法 作者:周宇骏 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:

  周宇骏,男,厦门大学立法研究中心研究人员,厦门大学法学院法学理论博士研究生,主要研究方向为立法学。厦门 361005

  原发信息:

  《福建师范大学学报:哲学社会科学版》(福州)2017年第20172期 第39-56页

  内容提要:

  上海等地出现的地方国家权力机关授权立法活动,是地方立法实践回应现实需求的新探索。地方立法权属于地方人大及其常委会的职权,与中央立法权是同源出于主权的国家权力。地方立法权由地方国家权力机关掌握,可依靠自身之意志行使、处分,因此,地方人大及其常委会应具有授权立法的能力,可以作出授权立法。地方国家权力机构授权立法虽然具备优势,但仍需警惕其泛滥带来的不良影响,应当将相应制度纳入统一的法制轨道,正式确立并加以监督。

  关 键 词:

  授权立法/地方/主权/地方立法权/国家权力机关

  标题注释:

  本文系国家社科基金项目《我国地方立法权配置的理论与实践研究》(13BFX024)的阶段性研究成果(负责人宋方青教授)。

  桑斯坦在其《权利的成本》一书中,将权利的实现及国家权力行使的保障与其背后的社会经济利益相互连结。认为权力的行使需要以与之对应的成本付出及相应的社会经济力量为依托。①随着人类社会的不断进步,地方的经济社会不断发展,中央与地方之间的经济利益格局随之不断变化,地方便将出现与权利实现相对应的权力保障要求。童之伟教授在《法权与宪政》一书中,将这种现象称为“国家权力的结构性分离”②。这种需求在立法层面,即可被表述为地方立法需求的不断增长。面对这种日益增长的地方立法需求,我国的地方立法工作呈现了一些新的动态,出现了各种地方立法的新探索。而其中,针对部分地域地方性事务的特殊立法需要,由地方人大及其常委会进行授权立法的模式似乎正成为一种趋势。

  一、地方授权立法的实证分析

  上海的浦东新区是改革开放试点的国家级新区和一个副省级的行政区,由于其并不是设区的市,因而不享有制定地方性法规及政府规章的权力。而从实践需要来看,浦东新区对于这种地方立法权的需求显然要高于中西部的一些设区的市,因此出现了立法权的配置与改革的需求之间不协调的状况。为了应对这种改革需求与立法权之间的矛盾,2007年上海市人大常委会做出《上海市人大常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),规定:“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下,市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试……浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定。”

  当然,由于上述《决定》表述的“相关文件”定义模糊,仅从规范性文件涵义而言,其授权决定并不必然具有授权立法意义。但从实践来看,由于《决定》赋予了在“坚持国家法制统一和地方性法规基本原则”的基础上“先行先试”的权力,被授权主体据此进行了一定程度上的变通与突破,已然具有授权立法的意味。例如上海市人民政府作出的《上海市人民政府关于浦东新区知识产权工作有关事项的决定》中规定:“为了……促进和保障浦东新区知识产权行政管理和执法体制改革,依据……《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》等规定,现就浦东新区知识产权工作有关事项作如下决定:(一)对以出具虚假专利检索报告等方式牟取不正当利益违法行为的行政处罚权……由市知识产权局委托浦东新区知识产权行政管理部门实施。”此规定涉及的行政处罚权调整,涉及对地方性法规《上海市专利保护条例》第二十九条③相关行政处罚规定的变通。当然,这种依授权制定相应具有变通上位法规范内容之文件的行为并非个案,浦东新区人民政府2010年依《决定》制定的《浦东新区进一步深化行政审批制度改革的方案》中拟取消的行政审批事项有“对举办全园性活动的许可”一项,涉及对上海市地方政府规章《上海市公园管理条例》第二十一条第二款所设置之行政许可④的变更,

  事实上在上海,就某些改革领域事项由权力机关作出授权立法,再由被授权机关制定规范先行规定的行为早有先例。2000年上海市第十一届人民代表大会常务委员会就曾作出《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》,并要求“市人民政府应当根据本决定制定相应的实施性规章”,据此上海市人民政府制定了《上海市城市管理综合执法暂行规定》的地方政府规章。虽然相应决定和规章随着时过境迁早已废止,但这种由地方人大及其常委会授权立法的方式却被继承了下来,延续至今。

  不仅仅在上海一地,其他地区也出现了地方授权立法的案例。2007年重庆市人大常委会也曾作出《重庆市关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》,规定:“在坚持国家法制统一原则的前提下,授权市人民政府可以……制定相关文件,进行改革试验……市人民政府和市人民政府确定的……区县人民代表大会及其常务委员会,在坚持本市地方性法规基本原则的前提下,可以……制定相关文件和作出相关决议、决定,在示范区内先行先试。”而广东省深圳市人大常委会于2013年末也作出《深圳市人大常委会关于适时调整本市法规设定的行政审批的决定》,授权“市政府负责组织实施调整本市法规设定的行政审批的具体工作”。浙江省人大常委会则在2016年5月针对G20峰会举办,通过了《省人大常委会关于授权省及设区的市人民政府为保障二十国集团领导人第十一次峰会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定》,授权“省及设区的市人民政府针对可能存在的风险和影响……可以根据必要、适度的原则,通过规章或者决定的形式在公共安全、社会治安、交通运输、安全生产、环境保护等领域规定临时性行政措施,并组织实施”。福建省人大常委会亦正在酝酿对厦门市人大常委会及政府作出相关授权,以应对即将举办的金砖国家领导人会晤。

  何以各地纷纷开始这样一种地方授权立法的制度尝试呢?笔者以为由于地方立法中始终存在着统一性与地方性这一对基本矛盾,在我国统一而多层次的立法体制设置下,立法权限的设置必然要服从于统一性,这导致地方立法在一定程度上存在着权限与需求间的脱节。而同时我国幅员辽阔、人口众多,地区间发展亦不均衡,这都导致了我国地方事务的多样性和复杂化。集中体现在以下几个方面:第一,各省的省情差别较大,当前《立法法》对立法权的设置难以满足对于立法权的需求。以前述的上海浦东新区为例,其对于地方立法权的需求显然要高于部分设区的市,而在当前的立法体制下,浦东新区不掌握立法权。仅仅依靠全市层面的立法活动,圉于会期、立法能力的限制,无法及时地回应其立法需求。此外,上海市不仅仅存在浦东新区一个区,即使上海的立法活动向浦东新区倾斜,经济总量丝毫不弱的静安、黄埔、徐汇等区的立法需求亦无法协调。因此,在现行立法体制之下,浦东新区的难题无法予以妥善解决。从全国范围来看,这一问题并非独立个案,对于直辖市各区而言显然具有普遍性。第二,各省省内的差异化亦比较明显,部分地区存在单独变通的立法需求。无论是从地理面积、人口数量或是经济总量来看,我国的许多省都相当于欧洲的一个国家的水平。在这样的区域范围内,地方立法也必然存在着同国家立法一样相对原则的抽象设计,规范的可操作性相对较弱。虽然各设区的市享有地方立法权,但这种受限于事项范围规定且基于全市的普遍化地方立法在面对具体地方治理中复杂的境况时,难以针对实践的不同情况进行个别化的处理。尤其在面临一些特殊问题时,无法通过有正当授权的地方立法予以变通回应,反而造成了许多所谓“良性违法”的现象出现。例如浙江的宁波、温州等市,其发达的经济水平决定了自身对于立法的需求要远远高于一般设区的市的水平,在经济特区不再行设置的今天,由省人大及其常委会予以授权,不失为有效的解决途径。“在中国国情下,授权立法权仅仅来源于最高国家权力机关是不够的……如果地方国家权力机关也有权将其职权立法权授予地方行政机关,这样不仅可以减轻地方权力机关的立法负担,而且能使需要立法调整的问题得到及时的调整。”⑤因此,各地通过地方国家权力机关授权立法制度来回应地方日益增长的立法需求。

  虽然现行的《立法法》并未明确地方人大及其常委会拥有授权立法的权能,但前文所举之各地立法事例已然证明,在当前及此后相当长的一段时期,为了应对某些地方立法工作中的实际需要,地方人大及其常委会的授权立法或将成为一种趋势或发展的倾向。而这一实践情况也提出了问题,一个地方立法机关能否将自己制定地方性法规的事项授权其他机关制定相应文件?总结起来,其实是判断“地方授权立法”的可行性问题。实践中已有运行的“地方授权立法”活动是否合乎法理与我国的立法体制,有必要从理论上予以分析与探讨。

  总结来看,从理论上探索地方国家权力机关能否授权立法,需要解决以下三个方面的问题:首先,授权活动是否符合授权条件?其次,地方立法权是否可被处分?最后,在单一制立法体制下地方国家权力机关授权立法应如何安排?

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