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刘练军:城市土地国家所有制度性保障说
2017年09月13日 09:41 来源:《政治与法律》(沪)2016年第20169期 作者:刘练军 字号

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  内容提要:

  对于城市土地国家所有之我国宪法上的条款,既有的名义所有权说等诸多解释方案,均秉持国家所有权研究范式,此种研究范式对该条款的价值目标认知存在偏差,理应抛弃。该条款政策性强于规范性,属于不完全法条,唯有结合其他宪法条款才能发挥其规范旨意。对该条款的功能性质应当作制度性保障解释。该解释方案涉及立法、执法和司法三个层面。立法者应该据此条款建立完备的城市土地法律制度体系,以保障城市土地得到合理利用,并保护国民的城市土地权益。该法律制度的重要内容是规范政府城市土地规划管制权和征收权,防范此等权力性行为侵犯国民的城市土地权益。一旦政府公权力致使国民的城市土地权益受到损害,国民就可以通过司法诉讼寻求救济。

  关 键 词:

  城市土地/国家所有/制度性保障/土地使用权/宪法解释

  经过三十余年的改革开放,我国城乡面貌发生了巨大变化,城市化水平连年攀升,城镇化率在2015年已达56.1%。①然而,我国为日新月异的城市化大繁荣所付出的代价同样巨大且沉重,既有大量城市土地的闲置浪费,也有频频见诸媒体的地方政府恣意征地、非法拆迁以及引发冲突的野蛮强拆。土地权属问题成为我国城市化进程中的焦点议题。要在实证法上澄清土地权属争议、破解征地难题,就不能不追溯到我国宪法中有关土地权属的条款。我国《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”。如何解释和适用这十一个字组成的宪法条款,直接关系到土地权利归属和征地补偿事宜,可谓兹事体大。近年来,我国宪法学者就城市土地国家所有之我国宪法规定,分别运用不同的分析框架提出了诸多各有见地的解释理论,大大促进并提升了城市土地国家所有制度的研究广度与深度。然而,我国宪法学者之间远未就城市土地国家所有的宪法解释方案达成某种共识,该条款的宪法解释问题依然需要进一步探索。笔者于本文中拟在梳理既有的种种解释理论的基础上,提出自己的观点,即城市土地国家所有的制度性保障说。期待笔者于本文中的研究对于城市土地国家所有的宪法解释工作有所助益,为我国宪法有效规范和约束我国的城市化建设提供宪法理论支持。

  一、作为仓促宪法决断的城市土地国家所有

  回顾“城市的土地属于国家所有”载入我国宪法的过程,对于探究该宪法条款之规范涵义实乃理所应当且大有裨益。

  1949年9月29日,我国新的国家政治体制建立之时通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称:“共同纲领”)。后来,国家又以制宪或修宪的方式颁布了四部正式宪法,即1954年我国宪法、1975年我国宪法、1978年我国宪法和1982年我国宪法(以下分别简称:“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”、“八二宪法”)。“共同纲领”及之后的“五四宪法”、“七五宪法”和“七八宪法”,均未就城市土地的所有权归属问题作出专门规定,更未宣告城市土地所有权归属于国家,包括城市土地在内的土地私人所有权不但具有合法性,而且受到此等临时和正式宪法之保护。②正因为如此,“八二宪法”第10条“城市的土地属于国家所有”并非从前四部临时和正式宪法继承而来,乃突如其来之规定,以至于有人形容它是“一场无声无息的土地‘革命’”。③

  那么,“八二宪法”的制定者为何作出“城市的土地属于国家所有”的政治决断呢?对此问题的最权威解释当然是“八二宪法”的立法原意——当年宪法修改委员会各位委员对此决断的思考与说明。重温他们在修宪会议上的发言,可将其作出这一决断的理由概括为三点:国家工业化、城市化建设需要大量土地;向农民或其集体征地太麻烦,规定城市土地国家所有就方便多了;之所以不同时决断农村和城市郊区的土地亦归国家所有,是因为那样会引起很大震动,且没有实际意义。例如,方毅委员指出:“国家企业、事业要发展,要用地,而土地有限,郊区和农村土地归集体所有,变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段……科学院盖房用地,付了三次钱,国家财政开支成了无底洞。现在国家要征地比登天还难。而农民自己盖房,却大量占用好地……建议土地一律归国家所有,集体只有使用权。”杨秀峰委员说:“赞成土地国有,但关于土地的所有权问题牵涉太广、变动太大,要慎重。现在农村土地为集体所有,城郊哪些土地属于国家或集体所有,很难分,是否跟农民交代清楚。土地国有,他们可以依法长期使用,要他们同意接受,不要硬性规定。”胡子婴委员说:“国家落后,地下要宝。油田在草地下面,问题常发生。草地所有者不断向国家要钱。迁安铁矿,这块土地亦纠纷很大,产生工农之间的矛盾。国家是要开发的,所以应规定土地为国家所有。”钱昌照委员说:“我国人口太多,污染很重,要建卫星城,要开发资源,要建港口,现在规定了土地是集体所有,将来就会扯皮。建议写明:届时国有。”彭真委员指出:“无论国家所有,还是集体所有,你用土地,他都得向你要钱。现在,先把城市定了,规定‘城市的土地属于国家所有’,郊区的土地则按照法律规定。法律规定为国有的,属于国有。农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有,这样,震动小一些。”杨尚昆委员说:“土地即使国有,扯皮也解决不了。城市土地国有,天津街道拆迁时有3户硬不搬。北京广安门也有这种情况。宣布国有,震动太大,有征用这一款,就可以了。逐步过渡较好,先通过土地征用条例。”荣毅仁委员说:“我是赞成国有的。但该不该国有,是个大问题,过去没有宣布过。所有制问题纠纷很大,阻扰了国家建设……应该原则上土地国有,例外是集体所有。现在呢,原则上集体,法律规定的才是国有。”④

  以上讨论发言内容表明,当年各位宪法修改委员会的委员都把土地国有化视为解决国家大规模经济现代化建设用地需求之良方,宪法规定城市土地国有只不过是他们意图中的城乡所有土地国有化的先行举措。⑤

  然而,对于运用修宪权,宣告城市土地国家所有所导致的诸多问题,委员们没有也来不及给予太多关注,更未想过借助宪法解释机制予以化解。如在1982年4月15日的讨论会上,江华委员就提出:“宅基地,大城市与中小城市有区别;房改了的与没有房改的,两者也有区别。一下子国有,这些区别全没了。”⑥江华提出的这些“区别”问题,可以说与城里所有人的房屋土地占地面积多少息息相关,直接影响到城里所有人的房屋土地权益,但它并未引起宪法修改委员会的重视。

  在全民讨论宪法修改草案时,湖南省建委办公室吴民瑞就提出,草案第10条“城市的土地属于国家所有”,这个规定“概念难解释清楚,执行时也不好办”,理由是:“(1)现有城市的市区范围是不断变化的。如长沙市解放时市区仅6.7平方公里,现在是53平方公里,今后还可能扩大。而新发展的市区与原有郊区犬牙交错,很难准确地划分清楚。(2)今后还将有越来越多的县镇和工矿区升级为城市。如1957年以前湖南有9个城市,现在有15个城市。这些新增城市的土地以前属于集体所有,批准为市后是否就变成为属于国家所有呢?”⑦

  正像对于江华委员指出的问题一样,对于吴民瑞的此等质疑,宪法修改委员会在决断城市土地国家所有时同样没有予以认真对待,更遑论提供解决方案加以回应。何以如此,其原因固然纷繁复杂,但作为新增的宪法条款,宪法修改委员会当时只想“快刀斩乱麻”地一举解决面临的各项城市经济建设征地难题,而来不及考虑此等新规定对城市土地权益可能带来的冲击,时间匆忙,顾头难顾尾,实乃内情之一。各位委员的相关发言足以说明,在某种程度上,城市土地国家所有的宪法规定,是解决因改革开放、经济发展所带来的征地难题的仓促之举,其临时政策性明显强于长久法律性。至于该条款对城市土地各方面的权益将可能产生的后果及其化解之道,宪法修改委员会无暇思量与斟酌。

  关于“城市的土地属于国家所有”入宪属仓促宪法决断,还有一例可资证明。“八二宪法”第10条第5款(该条最后一款)规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”,当年,宪法修改委员会秘书处草拟的《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》中并无该条款,因而在历次的宪法修改委员会讨论过程中也未涉及该条款。那么,该条款是如何入宪的呢?说起来,不无戏剧性。据当年宪法修改委员会秘书处成员肖蔚云教授的记述,“八二宪法”第10条“最后一款‘必须合理利用土地’,是在宪法通过的前两天,有人给全国人大主席团打电报,要求在宪法中增写这一内容。主席团采纳了这一建议”。⑧也就是说,“八二宪法”第10条第5款是临时“插入”宪法的,整个宪法修改委员会也只在“八二宪法”通过后才知道有此条款的存在。它根本未经宪法修改委员会讨论通过,就被载入宪法,其入宪之仓促实属罕见。其实,仓促的不止是“八二宪法”第10条之规定,有研究指出:“中国现行的土地制度并非出于深思熟虑后的精心设计,或经过几千年的磨合与演进,能够与市场经济的其他部分高度相洽,而是在仓促之间,折中多方利益基础上的权宜之计。”⑨诚哉斯言。

  上述种种情形表明,“城市的土地属于国家所有”入宪确属仓促宪法决断。至于该条款入宪后所面临的种种城市土地权益问题,修宪者当时并来不及思考。而三十余年后的今天,我国宪法学者借助种种宪法理论再来解释城市土地国家所有之宪法决断,是因为江华、吴民瑞等人当初就发现的诸多疑问不但未随着时间流逝而消失,反而因市场经济发展和权利意识增长而变得日益尖锐。研究者在解释此等宪法条款时,固然要意识到在修宪者眼里它服务于国家现代化建设的高度政策性,但更不应忘记它作为宪法条款应该具有的以限制权力来保障权利的法治意义和要求。

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