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唐明良 骆梅英:地方行政审批程序改革的实证考察与行政法理 ——以建设项目领域为例
2017年09月13日 09:34 来源:《法律科学(西北政法大学学报)》(西安)2016年第20165期 作者:唐明良 骆梅英 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:

  唐明良(1980- ),男,浙江省桐乡市人,浙江省社会科学院法学所副研究员,法学博士。浙江 杭州 310007;骆梅英(1980- ),浙江省杭州市人,浙江工商大学法学院教授,法学博士。浙江 杭州 310018

  内容提要:

  程序和流程的再造是当前新一轮审批制度改革的重要面向和核心议题,其中,建设项目审批程序改革无疑是管窥当下地方“审改”之路径与机理的最佳视角。从“行政过程”的角度考察,超级“多阶段化”的程序构造、繁复冗长的审批环节、互为接力的审批次序、泛化失范与“去责任化”的技术审查等构成了建设项目审批程序加快的阻滞因素。应对这些问题,地方上展开了多类型化的程序革新,在行政法理上可概括为程序构造精简化和程序伙伴化、程序迅速化、程序集中化、程序契约化和程序规范化。这些程序革新具有显著的“实践理性”特征,取得一定改革绩效的同时也面临正当性迷局,包括合法性不足、对程序功能的偏颇理解与矮化以及稳定性的缺失。克服这些问题,需要通过法治化的路径和制度设计,促使行政审批程序不断成为一个产出“正确决定”的公法装置。

  Reengineering of procedures and processes is the important trend and core issue of new round of approval system reform,and reform of approval procedures of construction project,undoubtedly,becomes the best perspective to take a glance at the trail and mechanism of the current local "approval reform".In terms of the "administrative processes",super "multistage" procedure structures,interminable and complicated approval links,interconnected approval orders,generalized,nonstandard and "buck-passing" technology examinations,all find their way to reduce the speedup of approval procedures of construction project.For the purpose of dealing with these issues,multiple types of procedure reforms,which can be summarized as simplified procedure Structure and coupled,rapid,centralized,contract based and standardized procedures according to administrative jurisprudence,have been carried out on the local level.These procedure reforms,dramatically featuring "practical reason",are facing legitimacy puzzles,including legitimacy deficit,biased understanding and belittlement of procedural function,as well as stability deficiency while making certain reform achievements.In order to overcome these problems,the administrative approval procedures must be developed into a public law device that can give birth to "right decision" through legalized measures and system designs.

  关 键 词:

  行政审批程序/多阶段/正当性/法治化/Administrative Approval Procedures/Multistage/Legitimacy/Legalization

  标题注释:

  国家社会科学基金项目(10CFX019):“公用事业监管的行政法研究”,浙江省社科规划:“之江青年课题研究”。

  一、引言

  公众对行政审批制度改革的印象和观感,往往停留于审批事项削减和调整的数量。毋庸置疑,事项精简是改革实现简政放权目标的前提和基础。但不容忽视的是,审批程序和流程的再造对于推进改革不断走向深入同样具有举足轻重之地位。这是因为,一方面,程序改革和流程再造具有巩固事项精简成果的功能,程序设计的瑕疵和多部门间的“程序冲突”很可能会抵消事项精简带来的正能量作用,使得简政放权、提高效能、激发市场和社会活力的改革初衷大打折扣①;另一方面,在审批制度改革的顶层设计作业尚未完成、大量审批事项仍面临法律、法规的“天花板”效应这一背景下,通过程序改革和流程再造,以过程创造价值,不仅是推进“审改”的现实路径,也是改革者尤其是地方改革的可为空间。当然,除上述两方面外,有关程序正义的汗牛充栋的研究成果早已表明,程序改革还具有其自身的多方面价值②。不过,泛泛地去谈审批程序改革几乎是不可能也是不必要的,因为行政实践中审批种类之繁多所呈现的海量程序使得过度抽象予以分析反而使得问题难以对焦。基于上述考量,笔者选择从一个具体领域(建设项目)审批程序改革的视角来展开、观察、提炼本文命题所包含的意旨。应该说,建设项目审批最具典型性。首先,其属于流程最长、环节最多、涉及利益关系最复杂的场域之一,诚如长期从事审批实务的官员们所言,建设项目审批是“计划和市场兼容的典型,公利和私利共存的载体,法规和政策交织的地带”③。也正是这种复杂性决定了我们国家行政法治中的一些深层次矛盾和弊端在该领域不断暴露,以此为切入点可以透视整个行政法治和行政体制改革的若干痼疾,从这个意义上说,建设项目行政审批程序改革的研究也具有一般化的意义。此外,在比较法上,建筑法领域一向被视为行政总论范围形成的重要阵地,它呈现出行政任务从点状干预到计划性形成的转变,[1]106-107在考量当代国家的行政法变迁中具有特殊的地位。

  本文拟从以下路径展开:实证考察建设项目审批程序实践中面临的各种法内法外因素所造成的突出问题,发掘、呈现并检视为走出困境而在努力践行着的地方改革样本及其行政法理意蕴,特别是对改革所面临的合法性拷问、程序价值困惑进行解剖,以此为契机,初步提出未来改革的法治化方向。需要说明的是,本文所关注和定位的程序,主要是“行政过程”面向的,而非“司法面向”。即从行政过程上游的视角观察有关“步骤、顺序、方式和时限”等行政程序基本构造④及其设计的成败得失。这样一种定位,符合现代国家有关程序正义和行政程序功能认识的转变趋势。在现代国家,法律从维护个人权利走向创造社会整体利益,程序正义必然遭遇新的挑战。[2]从仅仅聚焦于权利保障的程序设计走向对促进社会整体利益和制度福祉程序保障问题的普遍关注。在这种程序法理的辐射之下,对行政程序和正当法律程序功能的认识,也逐渐从单纯的自然法式的权利保障融入有功利主义色彩的期待,使其兼负行政效能提升的功能。[3]20-21根据这样的理论背景和法理定位,本文不涉及或者较少涉及行政许可程序理论中经常关心的陈述申辩、听证等命题,尽管它们也很重要。

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