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李延吉:立法视野下的行政审批制度改革范式重构
2017年09月13日 09:29 来源:《浙江学刊》(杭州)2016年第20165期 作者:李延吉 字号

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  内容提要:

  本轮行政审批制度改革力度与成效前所未有,但行政审批最关键的问题仍未解决,以审批为核心的行政管理体制并未改变,政府与市场关系并未完全理顺,持续改革的根基还不牢固。改革周而复始十余年,既因高度集中的行政管理体制的束缚,更是行政管理立法不完善所致。目前改革已经进入深水区,改革问题已经越来越表现为立法问题,很多审批项目的失序都源于立法的失灵。在研究改革方案和改革举措时,必须同步考虑立法问题,通过立法划定政府权力边界,提升整体治理能力。

  关 键 词:

  行政审批/立法规制/整体政府

  一、导言

  在我国,行政审批是一个十分庞杂的社会话题,它发源于计划经济时代,在随后向市场经济转型的过程中,非但没有随着市场经济的发育成熟而日渐式微,反而更加深刻地嵌入当下社会。虽然政府长期累积的审批思维根深蒂固,但似乎又不能以此为逻辑起点,推导其缺乏改革的内在动力,事实上,从2001年10月国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》算起,行政审批改革已经持续了十五年之久。虽然这不是一场持续的、不间断的、普遍关注的改革,但客观而言,政府在推动审批改革方面,不可谓不努力,本届中央政府更是强力推动新一轮改革,成效前所未有。

  但公众对简政放权的感受与政府语境中的改革成效并不完全对称,“办事还是很难”确是当下中国行政审批的真实现状,一些本应随着改革推进减少下放的审批权力不仅没有实质减少,反而变相增多了,说明改革的效果和管制放松的程度仍然有限。

  正在如火如荼开展的新一轮改革,存在着难以突破的困境。多年来,审批改革始终伴随着运动化、形式化的痼疾,运动间隙难以遏制行政审批悄然无序的增长,如割韭菜,割了一茬又一茬,虽有其肯定的、积极的效益,却并没有真正实现长效。①本轮改革仍旧是自上而下、政府主导、以减少下放审批项目数量作为主要成绩的模式,政府对资源及生产经营领域的垄断并没有被打破,政府的管理职能并没有根本性的转变,②改革尚未进入常态化,改革的合法性、合理性、质量和效益,都有不少令人疑惑的地方,③这促使笔者对本轮改革的预期在乐观中多了些谨慎思考。

  以往,学界对行政审批的研究多基于事实论的行政管理理论,或是基于法释义学对行政行为合法性的制约,虽然提供了从整体上理解行政审批的视角和分析框架,实现了一定程度的行政权规制,但并未从根本上回应审批实践对法律适用的消解。检测审批改革效果的程式,显然不能以取消下放的审批事项数目为基础,须知在审批事项可以被行政主体自行拆解重组、审批载体作用强度不等的情况下,单纯以数量化指标衡量改革成果本身就没有绝对意义。更为合适的进路,应从行政法治知识体系出发,以行政管理立法的变革作为研究的核心任务,提炼出几个基本问题:立法与审批实践长期脱轨的原因为何?我国立法体制和立法技术能否适应审批改革的需要?行政审批在行政法体系中扮演什么角色?立法应当以什么样的方式发挥规制审批的作用?

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