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姚锐敏 王杰:县级政府依法行政的动力分析
2017年09月13日 09:19 来源:《中州学刊》(郑州)2016年第201610期 作者:姚锐敏 王杰 字号

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    内容提要:

  调查表明,推动县级政府依法行政的因素主要包括公务员的法治信仰和政治责任感使命感、上级对依法行政的监督考核、县委对依法行政的重视、县人大的监督、社会舆论和公众的压力、实现经济社会发展目标的需要、人民法院的司法监督、公民的维权行动、民间组织的推动。量化分析结果显示,这些因素对县级政府依法行政所起的推动作用在强度上存在一定的差别。当前县级政府依法行政存在内部驱动力相对不足、过度依赖自上而下的纵向动力、动力的能量释放途径和方式不够合理等突出问题。培育公务员的法治信仰、大力开发社会民间动力、强化正向激励机制,是增强县级政府依法行政动力的现实途径。

  The investigation shows that the factors that promote the administration of the county-level government according to law include the rule of law and political responsibility of the civil servants,the supervision and evaluation of the administration according to law,the county government's attention to the administration according to law,the supervision of the county people's congress,public opinion and public pressure,the need to achieve economic and social development goals,the judicial supervision of the people's courts,civil rights activism,and the promotion of civil society organizations.The quantitative analysis results show that these factors have certain difference in the intensity of the promotion of the administration of the county government according to law.At present,the county-level government's administration according to law has relatively insufficient internal driving force,over-reliance on the top-down longitudinal power,the energy-releasing way and the methods are not reasonable and so on.Fostering civil servant's rule of law faith,energetically developing the social non-governmental power,and strengthening the positive incentive mechanism,these are the realistic ways for strengthening the county-level government's administrative power according to law.

  关 键 词:

  县级政府/依法行政/法治政府/动力/government at the county level/administration according to law/government under the rule of law/power 

  一、引言

  党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。实现这一战略目标,需要切实加快地方法治政府建设的进程。从现实情况看,目前地方法治政府建设的整体进展并不理想。中国政法大学法治政府研究院课题组对全国53个较大市法治政府建设情况的评估结果显示,地方法治政府建设整体上仍处于较低水平,被评估的城市平均得分率只有63%。①假若把县乡政府纳入评估范围,平均得分会更低。

  地方法治政府建设整体进展缓慢的原因是多方面的,其中最主要的原因之一是地方法治政府建设的动力不足。一方面,是基于法治信仰的原生性动力匮乏;另一方面,是基于体制机制的制度性动力呈现逐级衰减趋势。因此,要加快地方法治政府建设进程,必须高度重视法治动力体系建设,通过优化动力结构和改善动力机制,有效提升地方法治政府建设的动力水平。

  为了真实反映地方法治政府建设的实际动力状况,我们以县级政府为具体研究对象,在全国范围进行了较大规模的实证调查。调查采取问卷和访谈相结合的方式,调查对象包括县级政府管辖范围内的普通公民和公务员,调查范围涉及湖北、广东、安徽、河南、山东等23个省市自治区,共发放问卷3200份,回收2853份,回收率为89.1%。其中有效问卷为2688份,有效率为94.2%。在2688份有效问卷中,公务员的问卷1252份,普通公民的问卷1436份。此外,还对县级政府公务员进行了43次面对面的深度访谈。本文将以实证调查数据为依据,对县级政府依法行政的动力因素及其作用强度进行客观分析,揭示县级政府依法行政动力系统存在的主要问题,为优化和提升县级政府依法行政的动力,加快建设法治政府提供理论支持。

  二、县级政府依法行政的动力因素及其作用强度

  1.县级政府依法行政的动力因素

  深入推进依法行政是一项复杂艰巨的行政改革,改革的直接目的是要削减、限制和规范政府的权力,使政府从无限政府转向有限政府,从自为政府转向法治政府。因此,依法行政必须有足够的动力支持才能顺利推进。关于地方政府依法行政的动力构成,学术界的认识不尽相同。有的研究者认为,地方政府依法行政的动力主要来源于6个方面:地方政府行政负责人的使命感和责任感;地方政府相互之间的竞争;法律对地方政府行政的严格要求;上级政府对重大行政违法的“高压”;媒体尤其是新媒体带来的舆论压力;公众的参与进而要求“合作治理”的诉求。②也有研究者认为,县级政府依法行政的动力主要由利益型动力和内压型动力构成。利益型动力包括经济利益动力、政治利益动力、理念转变动力、改革利益动力;内压型动力主要是指由政绩考核和行政问责对县级政府及其工作人员造成的内部压力而形成的动力源。③还有研究者将地方政府依法行政的动力分为内部驱力和外部压力两大类:内部驱力主要是指依法行政主体内部自身的动力;外部压力则是指来自依法行政主体之外的各种推动力量,包括上级党政机关和社会民间力量的推动。④

  上述观点都具有一定的合理性,但它们大多是建立在单纯的逻辑推导基础上的,缺乏充分的实证调查数据支撑。我们认为,单纯理论分析所揭示的动力只是一种可能性,只有当这些可能的动力因素通过一定的途径和方式传导至县级政府依法行政的具体行动者——公务员,并被他们所感知或接收的时候,才能构成推动县级政府依法行政的现实动力。因此,依法行政的公务员的主观感知是观察和研究政府依法行政动力的一种可行途径。

  为了了解县级政府依法行政的动力因素,我们通过开放式访谈的方式,对县级政府依法行政的基本动因进行了调查。根据访谈调查获得的信息,结合学术界既有的研究成果以及对典型案例的分析,我们将可能影响县级政府依法行政的主要动力因素归纳为9个方面:政府公务员对法治的信仰和政治责任感使命感;上级对依法行政工作的监督考核;县委对依法行政工作的重视程度;县级人大的监督;社会舆论和公众的压力;依法行政对经济社会发展的影响;人民法院的司法监督(行政诉讼);公民的维权行动;民间组织的推动。

  初步确定县级政府依法行政的动力因素之后,我们通过问卷调查方式测量了公务员对上述动力因素的感知情况(见表1)。调查结果显示,公务员对上述9种动力因素有不同程度的感知,说明这些因素不仅是可能的动力因素,而且是现实的动力因素。

    

   2.县级政府依法行政动力因素的作用强度

  为了进一步了解县级政府依法行政动力的实际作用情况,我们设计了依法行政动力因素作用强度调查表,调查项目与上述动力相关性调查基本保持一致,只是在项目名称的文字表述上做了细微的调整。调整以后的9个调查项目名称分别是:县级人大;新闻媒体;县委;公民维权行动;上级党政机关;人民法院;民间组织;公务员的法治信仰和政治责任感使命感(简称为法治信仰);投资环境方面的竞争压力(简称为竞争压力)。调查表采用李克特5点评定法进行测量(5=作用很大;4=作用比较大;3=作用一般;2=作用比较小;1=作用很小),要求受访者根据各种动力因素在推动县级政府依法行政中实际发挥的作用在5个等级上做出选择。然后运用SPSS统计软件对各种动力因素的平均分进行统计分析,揭示这些动力对于推动县级政府依法行政的相对重要性。

  从统计结果(见表2)来看,在公务员具体感知的9种动力因素中,新闻媒体的平均分最高,其他依次为上级党政机关、县委、县级人大、公民维权行动、人民法院、公务员的法治信仰和政治责任感使命感、投资环境方面的竞争压力、民间组织。从总体上看,公务员对大多数动力因素的感知强度具有较高水平,9种动力因素中有8个得分均值在3.400以上,只有民间组织的得分均值低于3.000的中值。

  

  

    为了检验表2调查结果的客观性和真实性,我们还从另一个角度对公务员的依法行政动力感知度进行了测量调查。我们考虑,县级政府及其工作人员在意识到自己实施了违法行政行为时一定会有所担心。这种对违法行政后果的担心在一定程度上也可以转化为依法行政的动力。那么,对于自己实施的违法行政行为,行为主体主要有哪些担心呢?结合上述动力因素的调查,我们列举了9种后果:当事人上访;县人大问责;引发群体性事件;在行政诉讼中败诉;被媒体曝光;上级机关问责;县委问责;违背自己的信仰;影响投资环境。每一种因素均采取4点评定法进行测量(4=非常担心;3=比较担心;2=有点担心;1=不会担心),要求受访者在4点中进行选择,然后运用SPSS统计软件进行分析,以明确这些后果的相对压力水平。

  统计结果显示,行为主体对调查中所列的9种后果都有所担心。担心程度最高的是被媒体曝光,其他依次是引发群体性事件、上级机关问责、当事人上访、县委问责、县人大问责、在行政诉讼中败诉、影响投资环境、违背自己的信仰(见表3)。这一测量结果与表2显示的结果大致相同,相互之间形成了印证。

  

  

    需要说明的是,在表3中,我们将表2中列举的“公民维权行动”明确表述为“群体性事件”和“当事人上访”两种具体方式,同时排除了实际影响较小的“民间组织”的因素,结果导致相关因素在影响度排序上发生了一定的变化。最明显的是公民维权因素的影响强度排名上升。在表2中,“公民维权行动”在9个因素中排在第5;而在表3中,“群体性事件”和“当事人上访”两种公民维权因素分别排在第2和第4。按照我们的理解,这种差别是正常的。因为,在公民维权的多种具体表现形式中,“群体性事件”和“当事人上访”是对县级政府影响和压力相对较大的两种形式。另外,在表2中,“法治信仰”的影响力高于投资环境的“竞争压力”;而表3显示的结果则刚好相反,“投资环境”的压力高于“法治信仰”。对此一种可能的解释是,与表2的观察视角不同,表3所反映的是县级政府及其工作人员对违法行政后果的担忧。从这个意义上说,相比“法治信仰”而言,“影响投资环境”所导致的后果似乎更具体、更直接、更实际,对行为主体造成的心理压力也就相对会更大一些。考虑到上述情况,我们认为表2所反映的县级政府依法行政动力因素的相对作用强度基本是符合客观实际的。

  上述研究表明,县级政府依法行政的各种动力因素在作用强度上存在一定的差别。县级政府依法行政动力因素的作用强度与这些动力载体的性质、地位以及特殊的作用机制有很大关系。下面依据我们的调查结果,以新闻媒体、上级党政机关、人民法院(行政诉讼)、投资环境(竞争压力)四种动力因素为例进行简要的分析说明。

  新闻媒体在我们调查的县级政府依法行政动力因素的9种力量中影响力位居首位,县级政府实施违法行政行为以后最担心的后果就是被媒体曝光。新闻媒体之所以对县级政府依法行政具有如此巨大的影响力,主要原因在于:第一,新闻媒体之于县级政府具有较强的独立性。在媒体高度发达的当今社会,县级政府能够有效控制的媒体十分有限,大多数媒体在体制上独立于县级政府,因此,新闻媒体能够比较充分地释放其正能量。第二,在我国,一些新闻媒体尤其是主流媒体通常具有官方或者半官方的性质,它们对县级政府的监督很容易得到上级领导的支持,在一定意义上带有体制内纵向监督的色彩和性质,这就大大增强了新闻媒体监督的权威性。第三,新闻媒体有高素质的专业人才队伍,他们能够及时发现线索、深入分析问题、准确把握问题的实质和关键,从而在总体上提高监督的效能。第四,新闻媒体影响面广,传播速度快,能量聚集和放大效应明显。尤其是在以互联网为代表的新媒体迅速发展的今天,即使是发生在偏远地区的小事件,一旦被新闻媒体曝光,就有可能在很短的时间内在全国范围造成广泛影响,从而对县级政府形成巨大压力。第五,从后果上看,被新闻媒体曝光不仅直接影响县级政府的声誉,降低其社会公信力,而且还有可能引发其他动力机制的启动,如引起上级领导的关注,受到内部通报批评,或者追究相关责任人的责任等。

  上级党政机关是县级政府依法行政动力因素作用强度仅次于新闻媒体的重要推动力量。县级政府及其工作人员对来自上级党政机关的推动力的强烈感知主要与以下因素有关。第一,我国政权组织结构中存在着纵向的领导隶属关系,下级必须服从上级的领导,执行上级下达的命令、指示,对上级负责。这种政治体制保证了上级机关的权威性,增强了上级机关推动县级政府依法行政的有效性。第二,与其他动力因素相比,上级党政机关对县级政府依法行政的影响和促进作用具有整体性、全面性、系统性、综合性的特点,上级党政机关不仅有权规定县级政府依法行政的制度框架、目标任务和实施步骤,而且可以直接控制县级政府依法行政的总体进程。第三,上级党政机关拥有丰富的资源,可以通过诸如影响县级政府核心行动者的政治利益等方式有效推动和促进县级政府依法行政。

  行政诉讼(司法审查)是推动县级政府依法行政的一种重要动力机制。调查结果显示,县级政府公务员对行政诉讼机制的动力感知度相对较低,在9种动力因素中人民法院的影响位居第6。导致这种现象的主要原因在于:第一,我国实行议行合一的人民代表大会制度,行政机关与司法机关之间不存在宪政意义上的相互制衡关系,人民法院对行政机关的司法监督权来自法律的具体授权,具有很大的局限性。第二,现行司法体制缺乏足够的独立性,人民法院在人、财、物等多方面受制于政府,在二者的相互关系中,政府实际上处于相对的强势地位。第三,行政诉讼的动力机制以行政相对人向法院起诉为启动条件,而受传统思想和个人素质的影响,中国的老百姓普遍存在着“不敢诉”“不愿诉”“不会诉”的现象,加之一些地方法院人为提高了行政诉讼的门槛,导致每年起诉到法院的行政诉讼案件数量很少。在这种情况下,县级政府及其工作人员对来自行政诉讼压力的感知度自然不会很强。第四,人民法院判决被告败诉,虽然会在某种程度上对县级政府和相关公务员造成一定的影响,但无论从广度还是深度看,这种影响相对而言都是十分有限的。

  在县级政府依法行政的各种动力因素中,改善投资环境可以理解为县级政府推进依法行政的经济动因。在以经济建设为中心的宏观政策背景下,经济动因对政府依法行政的推动作用应该是十分显著的。因为在“分灶吃饭”的财政体制下,只有大力发展县域经济,县级政府才能获得足够的财政收入,增强解决民生和社会问题的能力,如增加就业、提高社会保障水平、加强基础设施建设等。从政府官员个人的角度说,随着县域经济发展和财政收入的增加,公务员的工资福利等经济待遇也会得到保障和提高。另外,经济发展与县级政府核心行动者的政治利益密切相关,县域经济发展的速度与水平在很大程度上影响着当地政府官员的政绩及其他政治利益需求的满足。为了促进本地经济的发展,县级政府很自然的要在改善和优化投资环境方面下工夫,以便能够吸引更多的外来投资。然而,在我们的调查中,县级政府公务员对投资环境因素的动力感知度仅高于民间组织,在9种动力因素中位居倒数第2。结合对公务员的访谈进行分析,我们发现,这种情况可能与依法行政与投资环境和经济发展之间关系的复杂性有关。从总体上讲,严格依法行政可以改善投资环境,促进经济发展。但是在一些具体问题上,二者之间有可能会发生一定的矛盾。面对这种矛盾,一些公务员对“改善投资环境”的理解就会发生偏差。即使不考虑这种理解和认识上的偏差,由于依法行政对投资环境和经济发展的影响具有长期性,二者之间不存在立竿见影的直接因果关系,因此,在依法行政动力的意义上,县级政府及其工作人员对投资环境的感知并不会很敏感。

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