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刘莘 陈悦:行政复议制度改革成效与进路分析 ——行政复议制度调研报告
2017年09月13日 09:07 来源:《行政法学研究》(京)2016年第20165期 作者:刘莘 陈悦 字号

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  内容提要:

  行政复议改革进行的八年间,各省市在地方实际情况的基础上,在复议委员会的建立、管辖权的集中与程序的创新上形成了不同内涵、各具特色的制度内容。改革面临的主要问题在于行政复议的组织、管辖、程序三个方面。据此,行政复议制度的进一步改革应从重塑行政复议组织机构、集中复议管辖权、改革案件审理程序三个方面着力。

  During the past eight years of reform of administrative reconsideration,based on local experiences,local governments have improved the system with designs of different kinds.These include establishment of committee of administrative reconsideration,centralization on jurisdiction,and innovation on review procedure.The main problems of reform are the organization,jurisdiction,and procedure of administrative reconsideration.Thus,the further reform should focus on reshaping the organization of administrative reconsideration,centralizing jurisdiction,and improving review procedure.

  关 键 词:

  行政复议/改革/行政复议委员会/集中复议管辖权/Administrative Reconsideration/Reform/Committee of Administrative Reconsideration/Centralize Jurisdiction

  自2008年国务院在全国范围内推行行政复议改革试点起,行政复议委员会试点已从12个省份、95个单位扩展到24个省份;①同时推进的还有相对集中行政复议管辖权、创新案件审理程序的改革。经过几年的实践与尝试,复议制度的发展取得了显著的成绩与效果。建立体制外专家参与其间的行政复议委员会,试图解决原行政复议机构裁判非中立性的问题;相对集中复议管辖权,克服原行政复议资源分散、不均衡,且无法保障复议人员专业性,影响办案质量的弊端;创新案件审理程序,弥补原行政复议书面审查无法查清事实、无法质证的缺陷。

  2015年《行政诉讼法》进行了新的修改,复议维持原行政行为的作共同被告、首长出庭等新制度的设计对行政复议改革工作产生了巨大的影响,现有复议制度改革的进路方向面临着新的抉择与考验。

  课题组两年前曾对全国多个试点省份②进行了实地考察调研,总结分析现阶段地方改革的制度经验与发展问题;今年又针对《行政诉讼法》修改后的情况对浙江、上海、广东三省、八个地方,③展开实地调研,总结分析现阶段改革实践中遇到的各种问题,期望在《行政复议法》修订之际,通过实证调研,为行政复议制度的进一步完善提出具体而可行的修改建议。本课题组的结论是:设置行政复议局、延续集中复议管辖权与扩展行政复议听证,将是我们继续完善行政复议制度的大方向。

  一、行政复议改革的基本情况

  行政复议改革进行的八年间,各省市在地方实际情况的基础上,探索学习外国先进制度经验,相继展开了不同形式、不同程度、不同阶段的革新尝试,在复议委员会的建立、管辖权的集中与程序的创新上形成了不同内涵、各具特色的制度内容。

  这些改革的实施对现有行政复议制度产生了重要影响,有效地解决了以往行政复议工作中存在的各项问题,强化了行政复议作为行政争议纠纷解决“主渠道”的宣传和应用,进一步提高了其在公众心目中的法律地位与裁判公信力。

  (一)行政复议委员会的试点建设

  1.改革现状。

  2013年是第一批“行政复议委员会试点”设立后的第五年,此时,全国各级政府已尝试设立复议委员会试点超过200多家。当时,课题组针对“行政复议委员会”的改革试点情况首次对福建、黑龙江、山东、北京四省市④进行了相关的调研,其中以哈尔滨市与北京市的行政复议委员会改革最具特色与代表性。哈尔滨模式下的行政复议委员会改革,是将法制机构的复议职能为行政复议委员会所吸收。复议案件按照事实情况的难易程度,在程序上以简易与一般形式进行分别处理,其中一般程序的运用占到多数。简易程序案件由复议委员会办公室负责处理,一般程序案件则由复议委员会的案件议决会进行审议,但是复议决定依然以行政复议机关的名义予以签发。

  与此不同,北京模式中,普通类案件是由政府复议机关负责处理,但若遇到事实不清、法律适用存疑的重大、疑难类案件,则交由行政复议委员会议决,并出具审理意见书,作为行政复议机关作出复议决定的参考建议,政府复议机关对复议案件的处理依然占到多数。与哈尔滨模式相比较,北京模式中的复议委员会在性质上更接近于一种咨询机构,主要负责研究行政复议中的重大疑难问题,为复议工作提供专业知识上的协助。

  时隔两年后,复议委员会的改革进一步拓展,课题组在浙江、广东、上海等省市继而再次展开对复议委员会实践运作情况的调研。

  浙江省的复议改革主要集中在管辖权的集中和程序的改造上,只是在个别区县成立了以咨询功能为主的行政复议委员会,尚未在省、市级单位进行此类改革。

  广东、上海两省市的复议委员会模式则基本类同于北京。就行政复议委员会的人员组成而言,一般包括常任委员与非常任委员两种类型。常任委员主要由法制办人员组成,而非常任委员通常为高校教师、社会专家、律师、人大代表、政协委员等体制外人员。在非常任委员的选择上,广东部分地方还增加了乡贤、村委会主任等人员代表,通过对这些社会人士的吸纳,进而有效地促进行政争议纠纷的实质性解决。

  此外,委员会对案件的审议主要系通过不定期的案件审理会议(以下简称“案审会”)进行,案审会上非常任委员一般占到多数,采取一人一票,少数服从多数的议决制度。

  2.改革成效。

  现有法律规范下的行政复议工作主要由政府及其各部门法制机构承担,在性质上缺乏一种中立性、超然性的法律地位。而行政复议委员会的改革,通过体制外人员的吸收,有效地提高了复议机构案件裁判的独立性,增强了复议决定的公信力,有助于更好地解决原行政首长负责制下的复议工作产生的各项问题。具体而言:

  第一,有利于避免审而不决、决而不审的制度困境。

  我国《行政复议法》第28条规定:行政复议案件应由法制机构复议人员进行审查并提出意见,经机关负责人同意或集体讨论后,才可作出决定。

  在这样的制度设计下,复议机构实质上是一个办事机构,不是一个裁决机构,不是一个决定机构。所以我们会看到一个明显的落差,即复议人员了解案情、了解事实、了解证据、了解法规,但却不能决定案件的结果;相反,首长不审案件,却能决定案件的最终走向,这样的分离存在诸多问题。而将案件纳入行政复议委员会审查,由委员票决,其优势在于委员可以依据自身的专业知识、公正心来做出判断,通过一人一票、少数服从多数的制度设计,使案件审理不再受行政首长喜好的影响,可以最大程度地实现公平裁判。

  当然,现行法律制度之下,首长负责制与行政复议委员会制度均已存在且为并行,所以依据制度规定,即便有行政复议委员会,它的复议裁决还是要以复议机关的名义作出,经首长签署才能发出,故而行政首长还是有机会来决定复议案件最后应当怎样裁决。因此,各省市在改革试点工作中,往往通过进一步的规范限制和制度设计,防止和抑制机关负责人在未审的情况下否定复议委员会的审查决定。如哈尔滨市复议委员会要求,同一案件首长对委员会决定仅享有一次否决权,如果行政首长想再次否定行政复议委员会作出的决定,就必须通过政府常务会议的形式进行否决,增加首长否决的难度。

  第二,有利于解决行政复议工作非中立性的问题。

  实践中,行政行为的作出往往会接到上级主管领导部门的一些指示和要求,而行政复议体制又是一种条条管辖下的层级监督关系,上下级保护现象不可避免。在这样的制度模式下,上级主管部门对于下级对口单位的行政行为纠错主动性往往不高,相对人的合法权益通常难以保障,行政复议程序实际形同虚设,老百姓对行政复议工作的信任度大大降低。

  但是,行政复议委员会的改革吸纳了部分体制外人员参与到行政复议的审议当中,特别是许多省市要求案审会的人员组成,非常任委员必须超过常任委员的数量,或者允许相对人自由选择案审会的部分委员。从机构建设上强化了行政复议审理机关中立性、超然性的法律地位,有效地打消相对人“官官相护”的顾虑。

  从实际情况看,由于体制外专家可以不去顾虑或者根本不知道行政首长的想法、意图,所以完全凭着自身知识专长并按照其自身对法律的理解来发表对于案件的处理意见,故而一定程度上解决了首长负责制可能产生的首长枉顾法律或事实的裁判,强化行政复议裁决的公信力。

  第三,有利于改善行政复议权威性不足的问题。

  与负责审理行政诉讼案件的法官不同,行政复议人员在入职要求上不受司法考试资格的限制,且实践中多数复议工作通常为政府部门中身兼多职的行政工作人员所担任,在队伍建设、人员培训、新旧交替的衔接上尚存问题。因而复议人员对专业知识的解答难以令相对人信服,行政复议权威性不高。

  而行政复议委员会的建立,使法学专家、高校教师、律师等经验丰富的社会人员加入到了复议的审议过程中,体制外委员本身的专业性,可以更多更好地发现和解决行政复议案件中的实质法律问题,使政府行政复议案件纠错率不断提升,有效地促进政府依法行政工作的展开。

  (二)行政复议管辖权的相对集中

  1.改革现状。

  依据《行政复议法》的相关规定,行政复议的管辖机关包括了县级以上各级人民政府及其工作部门,复议机关多而分散。改革后的相对集中管辖权,是将各政府工作部门的行政复议管辖权收归本级人民政府统一行使,以实现复议管辖权的有效集中与合理分配。

  调研中,浙江省义乌市、广东省佛山市已完全实行了相对集中行政复议管辖权的改革。而在上海市的改革试验中,这一措施则限于自贸区,集中范围尚未完全铺开。同时自贸区自身工作进展也影响了行政复议管辖权的相对集中,自贸区市场监督管理局和食品药品监督管理局为两局合一,在权力的来源与案件的管辖上还有争议;城管执法管理也未纳入,改革尚在摸索阶段。

  与其他两市相比,佛山市的改革虽然集中了全部政府部门的复议管辖权,但行政复议决定书由政府作出却并非加盖政府公章,而是依据原《行政复议法》的相关规定,按照传统复议管辖规定盖相应主管部门的公章,从形式上衔接现有的法律规范。(见表2)

  2.改革成效。

  虽然相对集中行政复议管辖权的改革尚处于摸索阶段,有些改革也只是“半吊子”改革,但是这一制度的尝试却收效显著。解决了现有体制下行政复议机关分散而不集中、人员分配难以平衡且队伍建设困难的问题,最大程度地整合行政复议资源,有利于推动复议工作向“主渠道”发展,对复议工作的持续完善产生了积极的作用。具体而言:

  第一,有利于畅通相对人的复议申请渠道。

  在行政复议制度实施的多年内,相对人难以准确找到行政复议机关是较为常见的制度问题。近些年,随着机构改革的推行,上、下级政府在职能职责上并非一一对应,让许多寻找上级行政主管机关申请复议的相对人往往找不对、找不准、找不到。复议申请渠道的复杂,实际上限制了复议便民作用的发挥,使相对人产生了“复议难”的观念,大量的行政争议在未经行政复议程序的情况下便进入了信访和诉讼的渠道,造成了社会资源的极大浪费。而相对集中行政复议权后,相对人要申请行政复议只需去政府递交申请书即可,无须为确定复议机关而困惑,也间接地宣传了行政复议职能,强化了复议工作的运转。

  第二,有利于复议资源的集中和整合。

  一方面,原复议体制下,各政府部门、行业主管单位的复议案件数量并不均衡。如改革前的义乌市,上级政府就多达30几个部门对义乌市具有复议管辖权,其中市一级除市政府外,复议职能还分散在公安、交通、市场监管、地税等多个部门,平均下来,上级各部门的年受理案件数量仅为1.5件,义乌市本级的单个部门年平均办案量仅为2件。或者在一些地市,本级政府案件数量相对较多,而主管部门每年几乎没有复议案件,这样的情况下,分散复议管辖权实际上浪费了大量的行政资源。

  另一方面,就复议人员而言,人员数量与案件数量同样难以达到平衡。如现阶段上海市共设有113个复议机关,从事复议工作的人员数量则仅为327人,每个复议机关平均只有2.8个办案人员,在复议工作不断发展、案件数量不断增大的社会背景下,这一数字远远不够。特别是在一些区、县地方,有机关无机构、有案件没人办、有人员没案件的问题十分突出,妨碍行政复议规范化、专业化。而通过相对集中行政复议管辖权,可以更好地整合人力资源,集中人员专门办理行政复议案件,有效地提升行政复议的工作质量。

  第三,有利于复议队伍的建设和稳定。

  在区、县等行政资源稀缺的地方,行政复议案件相对较少,法制机构中行政复议人员往往同时负责其他行政工作,复议职责只是一种副业,人员流动性极大。然而,复议与诉讼都是专业性较强的行政争议解决途径,复议队伍的分散并不利于工作的开展。而行政复议管辖权的相对集中,可以通过案件的集中进而促进政府机关对复议工作的专业性对待,在日后的人员培训、队伍建设上可以获得更多的支持和肯定。

  (三)行政复议程序的细化再造

  1.改革现状。

  我国现阶段行政复议的审理方式以书面审查作为原则,例外听证。而近些年,关于程序的改革,则集中于对书面审查以外的公开类审理方式,如听证与调解的广泛尝试。

  调研中,除上海市行政复议工作依然以书面审查为主导外,在浙江与广东省的改革中,听证成为了程序改革的主导。近些年,浙江省相继出台了《行政复议案件调解处理规则》、《浙江省行政复议听证规则(试行)》等法律规范,积极地推进行政复议案件听证审理,强化行政纠纷的解决。仅2015年一年,浙江省政府采用听证审理的行政复议案件数量就达30%左右,且日常工作中各级政府通过规范要求法制办主要领导每年选择部分典型案件,亲自主持召开行政复议案件听证会,进一步推动复议程序公开化改革的快速发展。与浙江省相比,广东省的程序改革则更为彻底和司法化。在复议案件的审理程序中,听证审查是原则,除简单类案件可以进行书面审查外,其他均实行听证审理。同时自2015年始,广东省便着手开始在各市推行行政复议庭建设,进行庭审直播。2016年广东省计划出台全省的复议庭审规则,拟要求涉及行政规划、土地征收及市政府作被告的复议案件一律开庭,且给相对人寄发庭审通知。其他复议类案件,由经办人根据案件事实情况决定是否开庭审理。

  2.改革成效。

  调研中,改革对于行政复议审理程序的创新主要集中在原书面审理原则后的多元化解决方式的扩充,特别是对听证程序的大范围运用,以及对审理程序公开、公平制度的追求。传统行政复议案件审理在“书面审查”的基础下,案件的争议焦点往往难以明晰,纠纷化解效果并不突出。如今,通过程序的改革,可以进一步地细化复议审理程序的相关内容,有效地提高复议制度的社会公信力。一方面,公开审理有利于解决原行政复议书面审理程序无法解决事实不清的问题,通过相对人与被申请人之间的相互质证,使复议机关更直接、更有效、更直观地了解案情和明晰争议焦点。另一方面,通过双方的沟通交流,借助调解等手段的运用,更好地解决复议案件中的争议纠纷,化解社会矛盾,提升行政复议工作的制度功能,促进社会的稳定。

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