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孙丽岩:行政执法中的非强制行为分析
2017年08月23日 09:49 来源:学术月刊 作者:孙丽岩 字号

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  老子在《道德经》中曾言:“天下之至柔,驰骋天下之至坚。”“天下莫柔弱于水,而攻坚强者莫之能胜。”老子强调的是以柔克刚,通过内在的柔性而非暴力强制来实现对社会群体的管控。时至今日,在中国创建服务型政府以及建设和谐社会的时代背景下,行政执法的非强制行为应成为政府行政优先选择的方式。政府行政倡导行政执法的非强制行为,能够更好地促进社会管理目标的实现,但实践中频繁出现的某些示弱式行政执法明显超出了政府行政自由裁量的范围,背离了政府行政所要实现的社会公共利益目标。政府行政执法一方面应倡导优先采用非强制行为,另一方面又要严格规范非强制执法行为的运用。目前,中国正处在社会治理转型的关键时期,深入研究行政执法非强制行为对于中国创建服务型政府、加强行政法治建设具有重要的理论价值和现实意义。

  一、服务行政与行政执法中的非强制行为

  (一)服务行政与社会治理方式的变革

  人类自进入文明社会以来,主要出现了三种行政模式,即统治行政模式、管理行政模式以及服务行政模式。从根本上来说,统治行政模式和管理行政模式都在一定程度上忽视了对社会根本价值的关切,而服务行政模式不仅是一种现实的政府模式与制度安排,而且体现了一种全新的行政理念,服务行政最根本、最核心的内容就是服务理念的张扬,服务行政的最终目标是建立一个以公共利益为核心的行政价值体系。

  与行政模式相对应,法学界的传统观点认为,行政意味着官对民的管理,行政法是调整官民管理关系的法律规范。实际上,单纯强调行政是附着于政府自身的单独行为,这种观点是片面的、不客观的,它简单地将社会主体视为被动的管理对象,而忽略了社会主体作为公共体的主观能动性。“每个人都是追求个人利益的理性人。政府和社会秩序只是为个人的自由选择提供一种稳定的环境。”行政归根结底应当是公众的行政,服务并服从于民众的需求,体现公众参与的社会集体运行模式,这种公共行政的实质就是以行政手段满足大众生存、生活以及发展的需要,学者称之为“服务行政”。

  公共行政从理论上的行政治理模式转入实践,源于社会治理的对象以及参与主体多元化的客观需求。以服务行政为主题的公共行政替代传统治理模式的典型特征是追求公民自觉或者公共主义。人们积极参与社会治理中影响他们生活的决策,是为了实现他们作为人的潜能的发挥,即人发挥其作为社会活动主体的主观能动性,在这一点上与倡导行政执法的非强制行为所强调的引导、劝勉、自为的内涵是相吻合的。

  纵观20世纪初以来的各种公共管理理论,从Thomas Woodrow Wilson、Taylor到如今的David Osbrne、Gaebler等,他们提出的政治与行政二分法,科学管理和程序管理,动态决策和公共选择,以及民营化理论、民主行政和全面质量管理、再造政府等林林总总的理论,其实都是在不断探索行政方式如何实现从对抗、对立到合作共赢,从消极管理与被管理过渡到共同管理,变革的方向是不断弱化行政管理的强权色彩,而代之以柔性的公众参与、行政服务等理念。比如,Maslow认为行政管理应该把人的需求作为管理的重要参照尺度。

  反观中国近年出现的有关“公共行政”与“公共管理”字面意义上的争议,折射出的正是实践对自主性、人性化公共管理的实际需求。公共服务行政的主旨和出发点是要建立一种趋向于社群主义的社会治理模式,让所有的被管理者同时也是管理者,发挥被管理者的能动性,以自治的方式实现社会管理,政府行政通过非强制的劝勉、导向等行为而不是单纯强制来实现对社会的管理。“在十分传统的领域中,政府自己生产公共物品或直接提供公共服务……在公私伙伴关系中,契约取代了层级。从政策到执行的权威链不再存在,取而代之的是契约,契约分离了政策的制定者和执行者。”

  良好的行政治理方式须要有符合社会发展要求的法律同行,行政治理结构的进步也促进社会整体法律体系的不断更新、完善。相应地,包括行政法在内的法律体系在运行过程中不断修正,又通过完善法律漏洞等方式将行政治理过程中存在的不足及时反馈至决策层面,促进治理手段的更新、完善。行政的公众实践需求与行政法律体系的调整应当是同步的,并且是相辅相成的。

  (二)行政执法非强制行为的内涵

  中国共产党十八大报告提出,“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。创建服务型政府就必须要贯彻落实以人为本的理念,将全心全意服务人民作为各级政府工作的出发点,加强政府公共服务的职能,建立一套完善、优质、高效的公共服务体系。但是,服务型政府需要的不仅仅只是为相对人提供授益行政行为,满足群众物质文化需求,政府的管理也是其中必不可少的环节,“要换一个角度理解服务,管理也是服务,要用服务的心态去加强管理,因为我们是人民政府”。

  当然,管理不能寄希望于所有的相对人自觉服从行政主体代表的公共利益,对于出于私利而侵害公共利益或者公共秩序的行为必须通过强制性行政执法予以规范,使行政主体服务民众的行为免被他人违法行为所妨碍。而从服务行政的本旨出发,强制性行政执法约束、处罚相对人并非最终目的,强制的出发点是为了公众福祉而恢复服务秩序、创造稳定的社会环境,这就意味着行政手段只要是能够维护社会公共秩序和公共利益的,都可以采用,这其中当然包括行政执法的非强制行为。

  传统的行政管理往往使用强制、命令等手段,迫使行政相对人服从。这种行政方式损害了行政为民的良好形象,使得一些行政执法行为难以得到民众的认可和配合,有的甚至遭到民众的强烈抵制,以致不得不采取强制执行措施,而行政机关的强制执法又进一步加深了民众对行政执法的抵触和不合作,严重影响了行政执法的效果。而行政执法的非强制行为则主要通过事前引导、事中训导和教育,使相对人认识到违法行为的性质、后果,自觉、自为地遵守法律。在行政执法非强制行为的实施过程中,行政主体以行政相对人的利益诉求为导向,在取得行政相对人的理解和配合下实现行政管理和服务的目的。行政执法非强制行为能够减轻行政主体与相对人之间的对抗情绪,并且能够统合双方的资源和智慧, 减少行政管理过程中的摩擦和冲突。

  (三)行政执法的非强制行为契合服务行政的精神和理念

  传统行政法大多数情况下是作为管理法出现的,以约束性的、强制性的法律规定来限定相对人的行为范围,以划定行为界限的方式促成社会治理目标的实现。在以传统权力为中心的行政模式中,“政府是整个社会的中心,社会的运转和资源的分配完全掌握在政府手中;公民权利的范围及其实现完全受制于政府权力,且权利的享有与义务的履行处于不平衡状态,公民履行义务的目的更多地是为了保证政府行政权的行使”。

  在当代服务行政中,公民既是政府行政管理的对象,更是政府行政服务的对象,政府施政的好坏应以民众的满意程度为评判标准,政府权力的范围受到法律的严格限定,相对人义务的承担以权利的享有为前提和目的;强制和命令的范围大为缩减。这不仅体现在损益性行政行为与授益性行政行为在行政管理中地位的升降,而且体现在行政执法领域中倡导更多地运用行政非强制行为,通过劝导性、诱导式的执法方式,劝勉、引导行政相对人共同参与社会治理。在这种社会治理目标的引导下,行政权本身的“硬件设施”(如行政执法配备的人员数量,可使用的强制方式的多寡,以及惩戒措施的严厉程度等)显得不如以往那般重要。相反,法律规定的行政权本身所应具备的“软件”才是实现公共行政的题中应有之义,比如行政权中软性执法方式所占的比重,行政权中授益行政行为与损益行政行为的比重大小,以及行政相对人对行政权的救济途径是否通畅,等等,这些“软性”的行为方式才是确保行政目标实现的关键性条件,特别是在行政相对人权利意识觉醒以及社会矛盾日益激化的背景下,显得尤为重要。

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