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切实加强未成年人检察工作
2016年01月22日 13:45 来源:检察日报 作者:孙 谦 字号

内容摘要:自1986年上海市长宁区检察院成立我国第一个“少年起诉组”,我国未成年人检察工作已经历了30年的发展历程。

关键词:未成年人;检察工作;少年司法;未成年人保护;帮教

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    自1986年上海市长宁区检察院成立我国第一个“少年起诉组”,我国未成年人检察工作已经历了30年的发展历程。2015年底,最高人民检察院正式成立“未成年人检察工作办公室”,标志着未成年人检察工作专业化、规范化建设进入了一个新的发展阶段。为切实加强新时期未成年人检察工作,应当充分认识未成年人检察工作的责任与定位,应当认真总结未成年人检察工作的成就与不足,应当深入思考未成年人检察工作发展的方向与路径。

  一、职责与使命:未成年人检察对完善中国少年司法制度,强化未成年人保护作用突出、意义深远

  未成年人是亿万家庭的寄托,是国家和民族的希望,承载着实现“中国梦”的历史使命。一个未成年人出现问题,毁掉的是一个家庭的幸福,一批未成年人出现问题,危害的是国家和民族的未来。未成年人成长过程中出现问题的原因不仅在未成年人,更主要的是各种不良因素、社会管理机制缺陷和恶劣环境交互作用的结果。国内外发展历程均表明,在经济社会迅速发展转型时期,受各种社会矛盾和问题的影响,未成年人违法犯罪和侵害未成年人权益的问题会更加突出。而强化未成年人犯罪预防和权益保护,不但有利于未成年人健康茁壮成长,还有利于解决未成年人问题背后的深层次社会问题,化解社会矛盾,消除不安定因素。

  “通过少年犯罪的治理来重建适应转型社会的新的社会控制机制,通过对少年的规训来强化对游离出传统社会控制机制人群的控制,是许多国家在现代化加速期社会治理的一个共同特点,也是许多国家在社会转型时期维护社会秩序与稳定的成功经验。这也可以在一定程度上解释少年法院运动何以会在20世纪初期迅速发展成为世界性运动的重要原因。”党的十八届三中、四中、五中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化,推进多层次多领域依法治理,提高社会治理法治化、现代化水平提出了明确要求,强调建立健全帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。加强未成年人检察工作,最大限度保护未成年人合法权益,最大限度教育挽救涉罪未成年人,最大限度预防未成年人犯罪,是检察机关参与推进国家治理能力和治理体系现代化的重要内容和载体,关乎未成年人的健康成长,关乎万千家庭幸福安宁,关乎社会和谐稳定和国家民族未来。

  在未成年人司法保护工作上,检察机关的工作涵盖了整个司法过程,任务相当繁重。检察机关在中国少年司法改革与司法政策的贯彻中应当而且也能够发挥重要的作用。中国少年司法制度需要借鉴国外先进做法,但更重要的是根植于中国特色司法体制中。与国外实行司法审查制度不同,我国实行的是分工负责、相互配合、相互制约的诉讼体制,检察机关承担着对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动的监督职责,国外少年司法中的先议权在我国为检察机关所有,而且只有检察机关才能够介入到侦查、审判、刑罚执行的诉讼全过程。做好未成年人检察工作,不仅能够促进对未成年人进行及早和全程的保护、帮教,还能够有力推动公、检、法、司机关统一认识、协调一致、有效衔接,从而推动整个中国少年司法制度的完善。

  对未成年人的权益保护和犯罪预防是一项系统社会工程,需要从源头抓起,需要有关部门和组织共同努力。同时,司法是最后的手段,少年司法的一些特殊程序、特殊制度的落实也需要社会的支持。“没有社会支持体系就不会有少年司法,因为少年司法关注的是行为人而不是行为,关注的是行为人的回归而不是对行为的惩罚,离开社会支持体系就不可能有少年司法。”检察机关依法承担着国家法律监督职能,为拓展未成年人保护与犯罪预防工作空间,推动社会资源在未成年人保护中的合理配置,争取各方支持创造了有利条件。在实践中,许多地方正是由于检察机关的推动,在当地建立了由各个部门和社会组织参与的未成年人保护和犯罪预防的联动机制,取得了良好效果,获得了社会高度评价。

  未成年人检察对完善中国少年司法制度,强化未成年人保护作用突出、责任重大、意义深远,不能削弱,只能加强。这也是最高检成立未成年人检察工作办公室的目的和意义所在。

  二、机遇与挑战:未成年人检察发展任重而道远

  30年来,在一代一代未检人的接力下,未成年人检察硕果累累,教育挽救感化了一大批罪错未成年人,初步形成了符合司法规律和未成年人特点的特殊的司法理念、工作机制和工作规范,专业化队伍也实现了从无到有到逐步壮大,并有力推动了国家未成年人法治建设。但随着社会经济的发展,新情况、新问题不断出现,给未成年人检察工作提出了许多新要求、新挑战,其中既有机遇,又有困难,必须认清形势,勇于面对,积极破解。

  一是全社会对未成年人保护工作重视程度的提高,给未成年人检察工作提出了新的更高的要求。习近平总书记强调,“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境”;“对损害少年儿童权益、破坏少年儿童身心健康的言行,要坚决防止和依法打击”。全国人大常委会在全国范围内开展了未成年人保护法执法检查,推动有关方面齐抓共管、综合治理。有关专家学者、新闻媒体也奔走呼吁要切实加强未成年人司法制度建设。这既是给未成年人检察工作提出的更高的要求,也是全社会寄予的厚望。

  二是未成年人权益保护和涉及未成年人的犯罪发生新变化,给未成年人检察工作提出了新的挑战。当前,我国的未成年人中,有很多处于留守或者流动状态,这个群体中涉嫌犯罪、违法的比例相对较高,受到不法侵害的比例也相对较高。对处于留守或者流动状态而实施危害行为或者受到犯罪侵害的未成年人而言,要使他们回归社会或者恢复正常生活,心理疏导、技能培训、未来成长规划和指导等是必不可少、非常迫切的。当前,未成年人犯罪呈现多元化趋势,一些过去只有成年人才实施的犯罪,如贩毒、绑架,甚至暴力恐怖犯罪、邪教犯罪,也出现未成年人的身影。故意伤害(重伤)、抢劫等恶性犯罪增多,且犯罪手段残忍、不计后果。奸淫、猥亵、拐卖、虐待、遗弃等侵害未成年人的刑事案件不断发生。南京虐童、北京摔婴、海南校长“开房门”等案件一经披露即成为社会事件。这些都要求从事未成年人检察工作的检察人员不仅要有过硬的业务水平,更要有良好的社会责任意识和较高的社会工作能力。

  三是司法改革对机构、人员的新要求,给未成年人检察专业化建设带来新的课题。目前,全国省级检察院尚有相当一部分没有独立的未成年人检察机构,有的虽有机构但人员配备不到位,从事未成年人检察工作的检察人员“兼职”现象普遍存在。特别是由于对司法改革认识不足,有的地方开始徘徊观望,一些原本有计划成立未成年人检察专门机构的也暂时搁置。有的试点单位搞“一刀切”,没有充分考虑未成年人检察工作实际,简单地将未成年人检察并入其他业务部门,未成年人检察办案力量减少。与此同时,在未成年人检察专业化建设中,如何处理好未成年人问题与未成年人犯罪问题的关系、少年司法与未成年人检察的关系、保护未成年人利益和保护社会利益的关系、权力集中与制约监督的关系等,还需要进一步研究。

  四是特殊司法理念与执法现实矛盾突出,给未成年人检察工作带来新的问题。对涉罪未成年人的特殊司法理念,要求司法执法机关采取有别于成年人的特殊刑事政策、特殊办案制度。但这一要求在实践中并没有得到普遍认同和自觉实践,未成年人检察工作发展非常不平衡。如,有的认为“特别程序”仅仅是对未成年人处理上的“小儿酌减”,甚至批评“少捕慎诉少监禁”是“小恶不惩纵容大恶”,“特别程序”是损害正义一味从轻,进而质疑开展教育挽救和犯罪预防是“不务正业”。反映在执法中就是刑事诉讼法规定的特殊制度和程序在不少地方没有得到有效贯彻,就案办案问题突出,社会调查少、听取律师意见少、指定辩护走形式、附条件不起诉适用率低、犯罪记录封存执行不严等现象不同程度地存在。

  三、长远与当下:以构建中国特色少年司法制度为目标,扎实推进未成年人检察工作专业化、规范化建设

  未成年人检察的长远目标应当是形成健全的独立的有中国特色的少年司法制度。一个国家的少年司法制度能否确立健全,其核心问题是要有自成体系的、不同于成年人案件审理的程序法以及实体法,有自成体系的少年司法机构和完善的社会支持体系。正如一些学者提出的,要跳出刑事诉讼法、刑法、监狱法等部门法来宏观考虑少年司法改革,不能就刑事诉讼法的修改谈少年司法,也不能就刑法的修改谈少年司法。未成年人保护与案件办理的未来走向应当是综合保护和全面保护,涉及刑事、民事、行政、儿童福利等各个方面。因此,应当拓宽视野,着眼于未来发展。路漫漫其修远兮,立足当下,就要在30年未成年人检察工作积累上,一步一个脚印地继续推动未成年人检察专业化、规范化建设,并以此逐步推动未成年人司法的健全完善。

  一要切实提高对未成年人检察工作特殊性的认识。未成年人检察不以实现惩罚为首要目的,而以保护未成年人权益、预防再犯、帮教未成年人为出发点、着力点和落脚点,除司法办案和诉讼监督职能外,还承担着帮扶教育、预防犯罪等社会职能。未成年人检察不以定罪量刑和定分止争为最终目标,而是以案件事实为切入点,探究未成年人问题产生的原因,采取必要的干预手段,改善未成年人的心理状况、家庭教养和社会环境,帮助陷入困境的未成年人重回正常轨道,呵护其健康成长。为此要真正将对未成年人的特殊方针、原则、政策贯穿办案始终,将帮教、挽救涉罪未成年人作为办案的主要任务,摒弃就案办案、不加区分的办案方式。尤其要更加注重特殊保护理念,摒弃传统的报应主义思想,严格落实特别程序要求;更加注重平等保护理念,特殊政策适用和特殊司法保护不受民族、宗教、籍贯、身份等情况影响;更加注重双向保护理念,既要保护涉罪未成年人的合法权益,也要注重保护和救助未成年被害人。

  二要进一步加强未成年人检察专业化建设。设置独立的少年司法专门机构是少年司法制度发展的重要组织保障,也是衡量一个国家少年司法制度是否成熟的重要标志之一。我国司法实践证明,没有未成年人检察专门机构就没有未成年人检察案件的专门办理。检察机构改革不能影响检察职能的发挥,要在加强扁平化管理的同时加强专业化建设,确保不削弱未成年人检察工作。各级检察机关尤其是省级检察院应当按照《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》要求,进一步加强独立的未成年人检察机构建设。要全面落实捕、诉、监、防一体化的未成年人检察工作模式,由同一承办人负责同一案件的相关工作,并保证专职,以强化对未成年人利益保护。未成年人违法犯罪问题的背后,往往隐藏着诸多未成年人权益保护不力的问题,因此涉及未成年人权益的民事案件并非单纯的普通民事法律主体间的关系,涉及未成年人权益的行政诉讼案件也并非一般的“民告官”,同样要体现国家亲权理念,遵循和实现儿童利益最大化原则。未成年人检察部门要在办理好传统的涉及未成年人的刑事案件基础上,本着实际需要、量力而行、突出专业的原则,根据“遵循司法客观规律与检察工作特性,整合检察资源,结合检察业务特点进行分类”的检察体制改革要求,探索开展涉及未成年人权益的刑事执行检察和民事行政检察工作,为更有效、更广泛地保护未成年人权益作出不懈的努力。

  三要进一步加强未成年人检察规范化建设。要推动办案程序和标准规范化。有关司法解释虽然对未成年人办案程序方面进行了一定的完善,但还有很多方面需要进一步细化。如讯问、询问未成年人程序规制,帮教涉罪未成年人方式,开展犯罪预防等,目前尚缺乏统一规范,缺乏操作性,必须进一步完善和明确。要加强司法衔接规范化,积极与公安、法院、司法行政等部门的沟通配合,在评价标准、社会调查、逮捕必要性证据收集与移送、法律援助、分案起诉等制度上达成共识,形成未成年人司法保护工作合力。要加强社会化支持体系规范化,加强与综治、共青团、关工委、妇联、民政、学校、社区、企业等方面的联系配合,积极促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人犯罪帮教社会化体系建设,共同做好涉罪未成年人帮教考察和犯罪预防工作。

  四要建立未成年人检察独立评价机制。未成年人检察工作并非侦查监督、公诉等业务的简单叠加,除传统审查逮捕、审查起诉、法律监督的司法职能之外,还承担着大量的帮教涉罪未成年人、预防未成年人犯罪等社会职能。未成年人检察的工作目标应当是教育挽救了多少人,而不是定罪惩罚了多少人。因此,对未成年人检察工作的评价尺度不是仅凭办案数量,而是评价每办理一个案件中特殊程序是否落实,围绕涉案未成年人做了多少教育矫治和帮扶工作。目前的评价体系需要调整改革,使其全面涵盖未成年人检察工作的特殊职能,在评价重点、目的、方式等方面体现其特殊性。因此,要逐步健全科学的符合未成年人检察规律特点的工作评价机制,以更好地引导未成年人检察工作科学、健康发展。

  (作者为最高人民检察院副检察长)

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