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施鹏鹏:综合的反恐体系及检讨 ——以法国“新反恐法”为中心
2017年12月12日 09:24 来源:《中国刑事法杂志》(京)2017年第20171期 作者:施鹏鹏 字号

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  时下,法国正面临二战后最严重的恐怖主义威胁。奥朗德总统被迫四度延长全国紧急状态,朝野共同商讨有效的反恐对策,尝试建立综合的反恐体系。“新反恐法”便是这一背景下出台,目的是“在紧急状态下所确立的司法框架之外”,“持久地强化行政机构及司法机构所可使用的手段与方式”。在内容上,“新反恐法”引入了多种反恐侦查及预防手段,涉及刑法、刑事诉讼、财政管控等诸多领域,强化了对恐怖犯罪的刑事打击,并尝试从源头上切断恐怖活动的资金来源。但一套精心设计的综合反恐体系依然面临诸多挑战,仍有进一步完善的空间。

  关 键 词:

  恐怖主义/“新反恐法”/刑法对策/刑事诉讼对策/财政管控对策

  导论:反恐立法的兴起

  自2015年1月“查理周刊恐怖袭击”后,法国在不到两年的时间内先后经历了“巴黎恐怖袭击”和“尼斯恐怖袭击”,引发了全球舆论的高度关注。恐怖分子的攻击对象开始转向不特定的平民,攻击区域扩及法国全境,攻击方式日益隐蔽、暴戾,先后造成无辜公众伤亡数百人,制造了堪称二战后法国本土内最严重的人道灾难。奥朗德政府被迫四度延长全国紧急状态,朝野共同商讨有效的反恐对策。

  其实早在三十年前,法国便在国际范围内率先立法界定了“恐怖主义”行为,并先后出台了多部反恐立法,涉及实体法、程序法及刑事政策等,分别纳入《刑法典》、《刑事诉讼法典》以及《国内安全法典》之中。如法国学者莫·莉娜所论,几乎每十年便有以反恐为主题的代表性立法①:

  1986年9月9日第86-1020号法律,首先将“恐怖主义犯罪”界定为“通过恫吓或恐惧严重扰乱公共秩序”的犯罪(《旧刑法典》第L.463-1条,现行《刑法典》第L.421-1条),设置了特殊的刑事拘留制度(《刑事诉讼法典》第L.706-23条及后续条款)及特殊的管辖制度(《刑事诉讼法典》第L.706-17条及后续条款)。

  1996年7月22日第96-647号法律,将“为准备实施恐怖活动而组成团体或达成协议”的行为界定为犯罪(《刑法典》第L.421-2-1条),允许司法警官在预审法官的授权下进行夜间搜查。

  2006年1月23日第2006-24号法律,首次将“网络恐怖主义”纳入立法,允许侦查人员通过网络运营商获得犯罪嫌疑人的链接及网络合约的数据,但应通过国家安全电信拦截监督委员会的审查(《邮电电子通信法典》第L.34-1-1条)。2006年的法律还将恐怖犯罪的刑事拘留期限延长至6天,前提是“恐怖活动可能造成紧急、严重的危险”(《刑事诉讼法典》第L.706-88-1条)。

  因此,系列恐袭案发生后,法国政府(尤其是情报部门、国家宪兵队和司法警察)受到了严厉的指责,公共舆论直指反恐不力方导致恐怖袭击频发,置国家与国民于前所未有的危险境地。公允而论,民众的愤怒及指责虽可以理解,但批评意见却有失偏颇。对于反恐,法国政府的相关职能部门有难言之隐。事实上,自“9·11恐怖袭击事件”后,法国政府便一直致力于强化侦、检机关打击有组织犯罪的能力,但频繁受制于宪法委员会及议会两院在“人权保障”问题上的掣肘。法国国民也普遍崇尚自由、人权,向来对国家权力机构保持高度的警惕,担心强大的国家机器容易损及个人权利。故近年来,政府所提交的许多强化打击恐怖犯罪的法案或者大打折扣,或者根本无法获得通过。前文所述及的数部法律基本上均是诸多考量因素妥协的结果,设立了较为复杂的司法审查程序,故很难在效率上适应打击新型恐怖活动的要求。

  “查理周刊恐怖袭击”后,法国政府及议员便向议会两院提交了数部重要的反恐草案及法律建议案,包括《情报法草案》②、《关于国家保护的宪法草案》③、《预防及打击在公共交通中不文明、损害公共安全及恐怖活动的法律建议案》④及《打击卖淫组织的法律建议案》⑤等。但从内容上看,前述数部法律草案及建议案均仅涉及反恐举措的一部分,远未形成综合的反恐体系,故影响的深度及力度均极为有限。而真正建立综合反恐体系的立法尝试当属2016年6月3日第2016-731号“关于加强打击有组织犯罪及其资助、优化刑事诉讼效率及保障的法律”(以下简称“新反恐法”)。“新反恐法”共有6章,下设120个条款,涉及反恐的刑法应对、反恐的刑事诉讼应对以及反恐的财政手段应对,引入了多种反恐侦查及预防手段,强化了对恐怖犯罪的刑事打击,并尝试从源头上切断恐怖活动的资金来源。也因为打击手段较为严厉、多元,有学者⑥甚至将“新反恐法”与2004年的“贝尔本二号法律”⑦相提并论,称之为“贝尔本三号法律”。⑧

  “新反恐法”颁布后,一个现实且不失尖锐的问题摆上台面:法国政府所精心设计的综合反恐体系是否可有效地遏制时下猖獗的恐怖活动?令政府感到尴尬的是,“新反恐法”出台不到一个月,法国又于国庆日发生了“尼斯恐怖袭击”,造成84人死亡,286人受伤,政府的威信受到极大的挑战。尽管因法律实施时间尚短,我们很难由此判定法国政府所精心构建的综合反恐体系已宣告失败,但在新形势下,“新反恐法”仍有检讨余地。同时鉴于时下恐怖活动的全球化,法国在反恐领域的经验及教训对于世界诸国均颇具启发意义。

  一、“新反恐法”的目标设定及基本框架

  从法律名称上看,“新反恐法”涵盖了两方面可能“相互冲突”的内容:一方面,强化打击有组织犯罪及其资助;另一方面,优化刑事诉讼的效率及保障。这在某种程度上反映了法国决策者在反恐议题上非常彷徨的态度:既希望提升打击强度、丰富打击手段,又担心损及正当程序理念,并可能受到宪法委员会及欧洲人权委员会的否定性评价。

  “新反恐法”在法律草案立法理由书上开宗明义地指出,“刑事诉讼是法治国的基本要素,可保障刑法的有效性。刑法的目的便是保护每个人的权利和自由,使社会的存在、团结、价值及组织运作免受犯罪行为的破坏……在面临恐怖威胁的情况下,个人自由及公共自由保障无论在何种情况下均不应受到削弱……相反,保障机制应作出调整,允许司法职权机关在尊重作为我们法治国基础的权利和自由的情况下,有效地打击这一威胁,犯罪分子想据此让我们降低法治国的标准,这是徒劳的。”⑨以此为前提,“新反恐法”拟“在紧急状态下所确立的司法框架之外”,“持久地强化行政机构及司法机构(在面临恐怖威胁时)所可使用的手段与方式”。故“新反恐法”具有三重目的⑩:其一,强化打击有组织犯罪尤其是恐怖犯罪的有效性,包括赋予检察官与预审法官相同的调查手段、为证人作证提供便利及保护、在反恐领域增设新的罪名、提高恐怖犯罪的量刑基准以及强化司法警官的调查与监控权等;其二,强化刑事诉讼的保障机制,尤其是在侦查和预审阶段,“以让刑事诉讼程序完全符合宪法以及欧洲人权公约的要求”;其三,在刑事诉讼各个程序阶段均进行简化,便于侦查人员以及司法官开展工作。这三重目的“可以保障我们的刑事诉讼更具操作性、公平以及效率”,且可以实现三种“关系平衡”:其一,行政程序与司法程序的平衡,例如2015年《情报法》中所规定的行政举措可适用于司法程序;其二,法官与检察官的平衡,确保检察官新设的调查权与预审权之间相互协调、互为补充;其三,检察官与司法警官的平衡,确保检察官指挥、监督侦查的合适尺度。

  可以看到,尽管立法者再三强调“法治国”的基础不会动摇,但“新反恐法”事实上还是以“强化犯罪打击”为主要目的,且已涉及刑事司法体系运行的一般原则,尤其是司法审查力度的弱化、技术侦查手段的常态化、行政手段司法化等,这些非常态化机制对正当程序理念的冲击不可小觑。

  除传统的刑事手段外,“新反恐法”最大的特点便是尝试建立“综合的反恐体系”,尤其是行政手段及财政手段的综合应用,包括赋予行政执法机关更大的调查权与监管权,通过以资金流向为线索进行有效及时的犯罪预防或侦查,全力切断恐怖活动的资金来源等。基于此,“新反恐法”对《货币与金融法典》的诸多条款进行了修改,强化了行政机关对洗钱罪以及资助恐怖活动犯罪(B/FT:blanchiment et du financement du terrorisme)的预防、检测以及处罚权,并加大了行政相对人的申报义务。

  以前述目标为指向,“新反恐法”确立了如下编章结构:

  第一编 关于加强打击有组织犯罪、恐怖主义犯罪及其资助的规定

  第一章 关于加强司法侦查效率的规定

  第二章 关于加强恐怖主义犯罪刑事处罚的规定

  第三章 关于加强证人保护的规定

  第四章 关于优化打击武器类犯罪以及网络犯罪的规定

  第五章 关于优化打击洗钱罪以及资助恐怖主义犯罪的规定

  第六章 关于加强行政调查以及监控的规定

  第二编 关于加强刑事诉讼保障以及简化程序运行的规定

  第一章 关于加强刑事诉讼保障的规定

  第二章 关于简化刑事诉讼运行的规定

  第三编 其他规定

  第一章 其他规定

  第二章 移动摄像机

  第三章 关于适用2013年1月15日欧盟议会以及欧盟理事会关于爆炸物探测器商业化及使用的欧盟条例:爆炸物探测器的商业化及使用

  第四章 关于国防的规定

  第五章 通过法令采取法律领域内措施的资格

  第六章 适用于海外领地的规定

  不难看到,“新反恐法”所涉领域众多,内容较为庞杂,章节之间的逻辑关系不甚清晰,且主题互有交叉之处。为作一清晰描述,笔者拟以反恐举措的性质为分类标准,分别就反恐的刑法应对、刑事诉讼应对以及财政手段应对等展开讨论,并尝试对这一综合的反恐体系进行初步的批判性思考。

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