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【网络文选】合宪性审查的法理逻辑基础
2021年01月31日 22:50 来源:《中国社会科学》2020年第11期 作者:莫纪宏 字号
2021年01月31日 22:50
来源:《中国社会科学》2020年第11期 作者:莫纪宏

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    宪法是一个国家的根本法,居于一个主权国家法律体系的顶端,不论是宪法的法律效力,还是宪法的原则和规范,都是一个国家法律体系中宪法之下的其他法律法规赖以产生、存在和发挥作用的制度前提和法理依据。

  党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”党的十九大报告的以上表述,首次以党的文件形式提出了“推进合宪性审查工作”的政治要求,目的在于通过合宪性审查来发现和纠正违宪的法律法规和行为,确保宪法作为国家根本法的法律权威。

  为了从制度上更好地“推进合宪性审查工作”,2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,明确地将现行宪法所规定的全国人民代表大会“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。2018年6月22日,十三届全国人大常委会第三次会议又审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》。该决定明确规定:全国人大宪法和法律委员会“在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。至此,推进合宪性审查工作从政策层面的制度和机制建设要求,逐渐拓展到实践层面进行合宪性审查的方法、依据和标准的具体运用等问题领域。

  为防止在立法监督中滥用合宪性审查制度,很多国家对启动合宪性审查运行机制做了明确的制度性限制,通过事先明确启动合宪性审查的制度条件来保障合宪性审查工作可以真正在实际中有效开展。

  从法理上看,在一个主权国家完整的法律体系中,根据下位法服从上位法的立法监督原则,位居法律体系最下端的法律形式如果与上一个层级的法律形式不一致,按照层级之间逻辑一致性法理推论,位居法律体系最下端的法律形式也可能与位于最顶端的宪法不一致,但如果跳开下位法服从上位法的立法监督层次原则的要求,直接对法律体系中最下端的法律形式提请合宪性审查,很显然,既会无端增加合宪性审查工作事项,同时,也会影响到合法性审查、合规性审查、合章性审查等立法监督行为在维护立法体制统一性中的重要作用。

  从合宪性审查的行为特征来看,合宪性审查的对象不能在法理上予以泛化,在实际中必须对启动合宪性审查工作设定相应的制度前提和条件,才能将合宪性审查的权威性与基于下位法服从上位法立法监督原则而产生的合法性审查、合规性审查和合章性审查等审查形式所具有的立法监督工作效率有机结合起来,确保通过立法监督机制来保证一个主权国家立法体制的统一性,从而建立集法律形式与法律内容于一体的更加科学合理的法律体系。

  依宪立法是合宪性审查的逻辑基础。依宪立法,顾名思义,就是依据宪法来制定法律法规。从法理上看,要全面和准确地理解依宪立法的逻辑内涵和制度要求,必须要对依宪立法中的“宪”作出逻辑上更加精准的内涵界定。毋庸置疑,依宪立法中的“宪”是指一个主权国家作为根本法的宪法。

  宪法既可以是一种法现象,也可以仅仅表现为名称冠以“宪法”的法律文本。作为法律文本,特别是在成文宪法国家,被称为“宪法”的法通常被规定在某一个或几个法律文本中。例如,美国联邦宪法通常表现为含有7个条文的1787年《美利坚合众国宪法》法律文本以及200多年来所产生的27条宪法修正案法律文本。

  有些国家的成文宪法是由几个不同类型的法律文件共同构成的,例如,瑞典王国早在15世纪即开始实行君主立宪政体,但迄今没有一部名为“宪法”的法律文本或者是被称为宪法修正案的法律文本。其通常有四个法律文件被视为宪法性文件,包括1809年《政府组织法》、1810年《王位继承法》、1812年《出版自由法》以及1966年《议会法》。上述四个法律文件的法律文本及其相应的修正案法律文本可以视为文本意义上的《瑞典王国宪法》。

  法国虽然也是成文宪法国家,并且曾经以冠名“宪法”的法律文本作为成文宪法的存在方式。例如,法国第五共和国时期出台的1958年宪法就是冠以“宪法”名称的法律文本。后来的宪法实施过程中,为了保持宪法文本的稳定性,在宪法实施的实践中又形成了“宪法原理集成团”(Le bloc de constitutionnalité)的概念。目前,法国宪法委员会官方网站上所确认的构成“宪法原理集成团”的法律文本,包括1958年法兰西共和国宪法、1789年人权和公民权宣言、1946年宪法序言以及2004年环境宪章。

  由此可见,仅以法律文本的形式特征来界定依宪立法中的“宪”,即可发现,“宪”字在法律文本上存在着多种不同的表现形式。总结世界上193个国家的宪法文本,绝大多数以法律文本表现出来的“宪法”通常只包括冠以“宪法”名称的法律文本及其相关的修正案文本,“宪”的客观存在形式是比较容易辨识的。

  在我国现行宪法、立法法等法律中,依宪立法原则主要表现为:一是“根据宪法,制定本法”原则;二是与宪法“不相抵触”原则;三是立法不得违背宪法的基本原则;四是立法必须符合宪法精神。

  从逻辑上看,依宪立法原则的存在是合宪性审查工作得以有效开展的前提。在实践中启动合宪性审查工作程序和机制,必须从法理上加强对依宪立法原则重要性及其对合宪性审查作用机理的理论研究。

  从制度设计看,依宪立法原则目前已经被蕴含在依法立法原则的内涵中,属于依法立法原则的一项重要内容。“依宪立法”作为依法立法原则的最重要内涵,是立法工作必须遵循的基本原则。

  从法律法规制定权限的正当性来源看,“依宪立法”作为一项独立的立法原则,更具有超越“依法立法”原则指导具体立法工作的意义。“依法立法”原则中“依法”的“法”与“立法”的“法”具有词义上的相似性,即都泛指中国特色社会主义法律体系中各种形式的法律规范,在逻辑上因为两个“法”的词义都具有概括性,导致“依法立法”作为立法工作的原则对具体立法工作的指导存在一定的模糊性。

  依宪立法原则作为立法工作的一项基本原则,不论是从法理上,还是从立法的制度设计和立法实践看,都具有自身独特的保证立法活动科学性和规范性的重要制度功能,亟待在立法工作中充分有效地发挥其所具有的对立法工作的指引和规范作用。

  依宪立法所具有的价值功能与依宪治国的价值目标的提出密切相关。宪法是立法工作的总依据和正当性根源,“依宪立法”是立法工作的基本内涵和最低法治要求。

  在不断完善宪法实施过程中,依宪治国的价值目标逐渐得到了政策的确认,也催生了依宪立法原则的诞生。如何做到“坚持依宪治国”,这既是重大的法理问题,也是需要通过具体制度设计来实现的重大实践问题。从法理上看,依宪治国的价值目标可以按照全面依法治国各项法治工作的具体环节来加以分解,当然包括首先实现依宪立法、依宪执法、依宪司法、依宪监督等。

  坚持依宪治国价值目标最关键的制度措施,就是要将依宪立法作为立法工作的基本原则,依宪治国必须要从法治工作的源头和起始环节抓起,立法工作是全面依法治国各项法治工作的逻辑起点,有“良法”才能有“善治”。习近平指出:“宪法是国家布最大的公信于天下。建章立法需要讲求科学精神,全面认识和自觉运用规律。”依宪立法能够为坚持依宪治国提供科学立法工作和完备法律体系以制度保障。

  依宪立法作为立法工作的一项基本原则,除了在制度功能上能够为坚持依宪治国提供可靠的立法工作保障、提供完备的法律体系之外,在保证全面推进依法治国各项工作的有效运行方面,特别是在保证宪法实施、加强宪法监督、维护宪法权威方面也具有重要保障作用。

  党的十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”政治要求在实际中要真正落地,前提是有赖于依宪立法原则的确立与支撑。合宪性审查中的核心要素是“宪”,如果被审查对象在产生或形成时就不受宪法约束,在事后的立法监督程序中提出合宪性审查要求,在法理上则缺乏逻辑基础。

  只有各项立法工作从一开始就受到作为根本法的宪法的有效约束,只有依宪立法原则被有效确认并得到尊重,才能够通过合宪性审查程序来发现和纠正违宪的法律法规,防止立法机关在立法过程中基于各种原因规避宪法原则约束。

  为保证依宪立法原则对合宪性审查工作发挥实质推动作用,要对其基本价值要求作出必要的制度界定。

  无论何种性质的立法,立法主体的立法活动都必须要有宪法所规定的明确立法权限,即宪法作为国家的根本法,是一切立法活动正当性的来源,如果没有宪法上的明确授权,随意超越职权制定法律法规,显然属于违背宪法的立法行为。在国外的合宪性审查实践中,对受审查对象是否具有合宪性的审查,首先是对立法主体立法权限的合宪性审查。如果宪法上没有立法权的主体随意制定法律法规或者超越宪法规定的立法权任意制定法律法规,则在合宪性审查中可以作出明确的违宪判断和违宪结论。依宪立法原则的价值内涵首先表现为立法主体要享有宪法上规定的立法权,同时还要按照宪法所规定的立法权限来立法,否则其立法行为不具有合宪性。

  作为国家根本法的宪法规定了国家根本制度和根本任务,宪法文本的内容通常都比较原则和抽象,需要通过立法机关制定法律法规加以具体化。立法机关在对宪法相关规定具体化过程中,也不能违背宪法原则和基本精神,不能随意改变宪法规范的基本要求,不能对宪法文本明确禁止的事项在制定法律法规时随意解除,不能对宪法规定的基本权利事项通过制定法律法规随意变更成法律义务,不能超出宪法的授权范围随意扩大授权事项或者缩减宪法上的授权,不能对宪法上的法律义务通过制定法律法规随意变更为权利事项等。依宪立法原则应当在法律规范层次上来明确立法工作的确定性,立法必须与宪法保持一致,不得与宪法发生“抵触”,更不能随意“放水”。

  依宪立法还要求立法工作必须要尊重宪法保留原则,对于应当由宪法加以明确和规定的事项不宜通过制定法律法规来加以规定。依宪立法原则对立法工作的约束力体现在立法工作要尊重宪法作为根本法的最高法律效力,在立法实践中不能随意用制定法律法规的方式来简单代替需要通过修改宪法才能合理解决的问题。

  总之,依宪立法原则作为立法工作的基本原则,其价值要求的核心精神,就是要维护宪法作为根本法的法律权威。宪法具有最高法律效力必然要求一切法律法规的制定都必须以宪法为依据,宪法规定了国家根本制度和根本任务,凡是必须由制定宪法、修改宪法和解释宪法才能有效完成的立法任务,都不能简单地通过制定法律法规的方式来虚化宪法所具有的制度功能。

  立法监督制度的确立就是通过合宪性审查来实现依宪立法的价值要求。合宪性审查与依宪立法之间的价值互补关系在法理上清晰明确,亟须立法监督实践的尊重和践行。应按照依宪立法原则的价值要求明确相关立法依据。依宪立法原则不仅表现在对立法内容是否符合宪法精神的实质性约束方面,更重要的是,也对立法形式具有根本约束力。

  不能简单地运用合法性审查来替代合宪性审查。从我国现行宪法所规定的立法制度看,真正影响合宪性审查工作有效启动的是立法监督制度中存在的“强合法性审查”与“弱合宪性审查”之间的价值错位与制度功能差异。

  切实有效推进合宪性审查工作,除了从法理上进一步深入研究依宪立法原则作为立法工作基本原则的价值目标与价值要求之外,还要认真研究和梳理目前在立法监督制度中存在的各种阻却合宪性审查工作有效启动的制度短板和制度漏洞。尤其是,作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会,应当认真研究如何在制度上建立科学有效的宪法实施监督机制和工作程序。在作出决议、决定,实施立法授权,制定法律,进行宪法和法律解释等立法活动的不同环节之间,建立起必要的、严格的逻辑关联与法理联系。

  用严格的法治原则来限定国家立法权的行使方式,确保国家最高立法机关行使国家立法权的可预期性。充分发挥宪法解释在维护法制统一性方面的建构功能,学会通过宪法解释和法律解释的方式来解决频繁修改法律所带来的各种疑难和复杂的法律问题,尽量减少修改法律规避法治原则约束现象的发生。

  通过宪法解释,在依宪立法原则与合宪性审查之间建立起紧密的逻辑关联和制度联系,使得两者之间真正地“互动”起来,强化宪法作为根本法在调整人们行为中的“话语权”,发挥宪法在中国特色社会主义法律体系中应有的“统帅”作用。

  将依宪立法原则作为最高国家立法机关立法行为的基本准则,在尊重宪法权威基础上通过科学有效的合宪性审查工作,全面有效地推动宪法实施和监督工作。

  在认真总结合法性审查工作成功经验基础上,选择恰当的审查对象,运用规范的合宪性审查方法,遵循严格的合宪性审查标准,作出在法理上具有说服力的正式的具有法律效力的合宪性审查结论,从而在制度上真正确立起合宪性审查工作的法律权威。

 

  (作者单位:中国社会科学院国际法研究所,原题《依宪立法原则与合宪性审查》,《中国社会科学》2020年第11期,张征 摘) 

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姓名:莫纪宏 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张文齐)
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