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全国人大常委会授权决定的合宪性控制
2020年09月10日 16:44 来源:《河北法学》2019年第8期 作者:万千慧 字号
2020年09月10日 16:44
来源:《河北法学》2019年第8期 作者:万千慧

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  作者简介:万千慧(1993-),女,安徽人,复旦大学法学院博士研究生,上海 200433

  内容提要:全国人大常委会的授权决定是当前解决改革与法治张力的一项有效手段,但合宪性基础主要源于宪法兜底条款内涵的推定及《立法法》在法律层面的证实。困境的根源在于全国人大及其常委会宪法地位认知不清、宪法实施机制有待激活、法律规范亟需技术性解释。应在确认全国人大及其常委会最高权力机关及其常设机关地位的立场上,发挥宪法与法律委员会作用,启用宪法解释机制弥补权限缺失,围绕《立法法》有关条文重构制度性与技术性规制。通过形成“权力源头——宪制运作——法律规范”流程环节的补足,确保授权运作衔接流畅。

  关 键 词:全国人大常委会/授权决定/合宪性/立法权限/宪法实施

  标题注释:基金项目:教育部2015年重大课题攻关项目《中国特色人权观及人权理论研究》(15JZD007)的阶段性成果

  随着改革从经济改革向深层次政治改革、社会改革转轨,作为改革规范性后盾的法治体制本身也面临自我变更与完善的需求。全国人大常委会授权决定由此成为充分发挥人大制度功能、有限度地调整既定法律框架,实现社会整体发展的常态性手段。目前既存的授权决定内容涉及地方立法权的再配置、行政管理、审判制度、机构改革等多方面。在合宪性审查的话语权重日渐增高、依宪治理的法治背景下,传统的常委会“授权立法”模式面临的理论困境亟待再调理;新产生的“授权暂停法律实施”模式亦被学界所热议。因此,在全国人大常委会授权决定将成为深化改革的主要法治路径时,有必要对其合宪性作出学理说明,确保改革的源头机制具备正当性。

  一、全国人大常委会授权决定的历时性逻辑

  (一)全国人大常委会授权决定的背景起因

  全国人大常委会所作授权决定意图解决的时代性问题呈现多样化态势,在不同的历史阶段呈现出不同的内容与特征。全国人大常委会作出授权决定自1981年便已有实践,并在立法体制转变和改革法治博弈,双线并行的背景环境中实现自我发展。

  首先,授权决定最初的目的是适度调整垄断集中、权限划分模糊的立法体制,为调和客观立法需求与立法权实定分配之间的矛盾,依托宪法国家机关职权的兜底条款,实现中央国家机关立法权的二次协调。1955年,全国人民代表大会作出授权,经由“全国人民代表大会授予的其他职权”的兜底条款,赋予全国人大常委会在其闭会期间制定单行法规的权力,开启以授权决定调适立法格局的先河。1982年宪法结构性扩展了立法主体类别,但在权限方面依然存在争议。如1982年宪法,国务院的立法权限为“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”。对此,早期学界存在两种不同认识,一种立场是“宪法和法律”是整体性描述,即国务院拥有的立法权必须为了具体实施已经存在的法律;另一种立场是“宪法和法律”是并列性描述,国务院既可制定实施法律的细则,也可直接在无法律时依据宪法制定行政法规。上述“一级立法与次级立法的争论”[1]反映出由于宪法解释机制的不足与宪法条文本身描述的抽象性背景下,国务院的立法权限处于相对模糊的状态,这一问题将进一步影响国务院在改革中的机动性发挥。1984年、1985年全国人民代表大会常务委员会及全国人民代表大会先后作出决定,授权国务院在工商税制改革工作中拟定税收条例草案,以及针对改革开放中的经济改革问题,先行制定规定或条例。全国人大常委会的授权率先打开国务院直接依据宪法对重大事项进行立法的先河,而全国人大的授权则进一步将草案形式的暂时性试行,发展为正式法规形式的阶段性实验。

  其次,改革和法治的关系也是全国人大常委会作出授权决定的重要背景,并在近年来成为主导授权决定的主要缘由。改革和法治长期以来一直处于相对紧张的关系中,存在难以消弭的内在张力,构成“现实主义和功能主义”同“程序主义和归责主义”[2]的阶段性博弈。在改革开放初期,改革和法治的纠缠中,改革总是扮演强势角色。当时,我国的法律体系尚未构建完全,国家立法权高度集中于全国人民代表大会。但是,改革开放后新兴法律关系不断涌现,为确保人民根本利益,推动社会转型,许多改革举措难以在全国人民代表大会短暂的会期内,通过冗长烦琐的立法甚至修宪程序在宪法、法律方面落实。因此这些改革措施在提出和初步展开时,往往均缺乏强有力的正当性基础,在其发展进入相对成熟的时期,再通过宪法、法律重新确认,呈现出立法适应改革的局面,“形成了‘改革在先,法治附随’的思维定式和惯性”[3]。而随着改革逐渐深入,法治的重要性逐步凸显,中共十三大报告强调“必须一手抓建设和改革,一手抓法制”[4],法制也逐步向法治转变。近年来,改革的政治逻辑和机会主义逻辑逐渐让位于法律逻辑。依法治国的背景下,“重大改革都要于法有据”成为处理两者关系的原则,“先破后立”的模式式微,“先立后破”成为凝聚改革共识的新模式。这一模式的实践始于1981年全国人大常委会授权广东省、福建省的地方国家权力机关制定经济特区单行经济法规的权力。此后全国人大及其常委会交替作出了数次授权决定,赋予经济特区地方权力机关和地方人民政府制定相关法规、规章的权力。先通过决定赋予地方一定的变通权,再由地方发挥其积极性在特定地域范围内制定特殊规则领导改革,体现出全国人大及其常委会意图从根源上解决改革策略的合法性问题。近年来,随着改革进入深水期和攻坚期,多数改革策略往往涉及顶层设计的整体性变动,属于关涉基本制度的重大事项,且不再同经济特区等特别划定的行政区域等特殊的“地域身份”绑定。原本的经济特区授权立法模式中,开始逐步衍生出“授权试点”的新模式,即在部分区域内暂时尝试调整部分全国性法律的规定,使其原本的条文不再适用或变通适用,再决定全国推行的事宜,此方法目前被广泛运用于审判制度、监察制度和经济制度的改革中。

  最后,“一国两制”的治理模式推进也是个别授权决定作出的重要背景,此处主要指全国人大常委会分别于2006年、2009年作出的,针对特别行政区管理的两部授权决定。“一国两制”作为一种政治理论,已经逐步“物化成法律制度”并“进一步转化为香港和澳门特区的法治现实和社会秩序状态”[5]。以授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸进行管辖为例,在一些具有复合性、边缘性的法律关系中,大陆与香港两套法律体系的接壤可能产生适用上的冲突,在特定口岸由香港特别行政区法律整体取代内陆法律相对更具可操作性。而针对口岸的特别管理,不仅涉及一般行政管理,还涉及争议解决机制,属于基本事项。在宪法没有明确规定的情形下,由最高国家权力机关或其常设机关作出授权,能够最大程度减少制度运作的合宪性疑虑。由于此两项授权关系特别行政区制度构造,并非本文研讨之重点,不再展开叙述。

  (二)全国人大常委会授权决定的类型化分析

  改革开放以来,广义上全国人大常委会一共作出了20项授权决定,内容如下表:

  表1 全国人大常委会授权决定表

  序号 年份 决定名称

  1 1981 《全国人民代表大会常务委员会关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决定》

  2 1983 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》

  3 1984 《全国人民代表大会常务委员公关于授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)的决定》

  4 1992 《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》

  5 2006 《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》

  6 2009 《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》

  7 2012 《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》

  8 2013 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》

  9 2014 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》

  10 2014 《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》

  11 2015 《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》

  12 2015 《全国人大常委会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》

  13 2015 《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》

  14 2015 《全国人大常委会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》

  15 2015 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》

  16 2016 《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》

  17 2016 《全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》

  18 2016 《全国人大常委会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》

  19 2016 《全国人大常委会关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉关规定的决定》

  20 2016 《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》

  除上述20项授权决定外,全国人大常委会还作出了若干配套决定,如2015年对《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》试行期届满后的法律问题进行指导,规定修改法律议案提出和恢复实施法律的期限等。2017年和2018年总计发布了3部决定,延长此前部分授权决定的试行期限。

  由上表可知,从时间阶段来看,全国人大常委会的授权决定大致可以分为三类基本模式:第一类是授权国务院制定法规。该类授权的一般特征是:实践时点较早,一般出现于我国立法权系统尚未发展成熟阶段。在授权方式上,更加注重法的位阶而不是法的实施区域,针对需要尝试改革的问题,以低于法律位阶的其他规范(例如法律草案或行政法规)先予以规定,且未限定地域,直接在全国大范围进行试验,实践成熟后,方可上升为法律。在事项方面,鉴于当时以经济建设为中心的改革策略,多为经济制度方面的改革。这一类授权虽然于2000年经由《立法法》第9—11条成为了常态化机制,但我国的法律体系已经有了相对完整的框架,国务院依授权,直接根据宪法进行行政立法的前提,即“(法律保留以外的事项)尚未制定法律”的情况,近年来已较少出现。目前,在改革进入重大转型期,此类型的授权决定是否会再次发挥其作用尚有待研究。第二类决定模式是授权经济特区的地方人大、常委会、人民政府制定特区法规。该类授权同样是历史产物,集中出现于1981年到1996年。决定由全国人大和常委会交替作出,配合经济特区的设立,同样以经济制度改革为事项限定。2000年《立法法》第65条令此前的授权拥有更加坚固的依据,也令经济特区授权立法得以长期存在,但其合宪性质疑依然延续至今。第三类是授权国务院或其他主体在部分地区暂时调整特定法律的实施,即“授权试点”模式。该类授权是一种新兴的授权决定,由2012年《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》拉开其序幕,该种授权决定成为近年来改革工作中全国人大常委会最为青睐的一种授权方式。在事项上,既涉及一般经济改革,也涉及税收、社会保险、医药卫生、刑事审判等关乎国计民生的重大事项,具备广泛的适用性。并且与前两类不同,暂时调整法律实施类型的授权决定,一般均在正文或附录中逐项罗列须调整的特定法律和条文,更具明确性。在试点期结束后,根据试点经验,再决定恢复相应法律的实施或是修改法律。2015年修改后的《立法法》第13条特别规定了此类授权,但由于条文用语模糊、缺少进一步立法解释、与宪法规定对接不畅等原因,关于其正当性的讨论方兴未艾。

  尽管上述三类授权决定模式各有特色,但亦一脉相承,具备以下几项共性:首先,授权决定的作出一般是基于全国人大及其常委会作为国家最高权力机关及其常设机关的权威性,在有一定现实累积的情况下由《立法法》确认。其次,授权的内容因具有尝试性特征,为充分发挥被授权主体的机动性,改革试点具体的办法、方案由被授权主体制定,预留了权力运作的合理空间。最后,对被授权主体的权限作出相应的限制,防止其借改革之名行为越轨、违反宪法或法律的强制性规定。此类限制一般包括宪法、法律的一般原则,例如2015年关于农村土地利用改革的两次授权中,均强调了“须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线”。

  二、全国人大常委会授权决定的合宪性分析

  授权决定作出的目的是为了协调流动的社会现实需求和刚性的法制体系之间的矛盾,为阶段性的变革提供更有力的正当性佐证,但授权决定本身性质、内容、审查的模糊性,反而加剧了理论上对其的合宪性质疑,导致授权决定机制更易成为突破宪法格局的缺口。无论是早期出现过的针对国务院和经济特区的授权立法,还是后期普遍采用的授权试点调整法律实施,均是在宪法和法律没有规定的情况下,由全国人大常委会先行作出,最后经由《立法法》时候提供合法性乃至合宪性依据。2006年以前授权决定的合宪性疑虑多属于历史遗留,通过2000年《立法法》的补足,正当性缺口较小;2006年以后的授权决定,多为暂时调整法律实施的新类型,即使在2015年《立法法》修改后,其合宪性基础依然薄弱。因此,以2006年为分水岭,对授权决定展开类型化分析确有必要。

  (一)2006年之前授权决定的合宪性分析

  2000年《立法法》颁布实施前,授权法律依据缺失,直接在宪法中获取正当性源泉更为重要。若授权主体本身就缺失了对授权事项的进行立法、管理的权力,那么其授权便成为无源之水。若被授权主体不具有承载授权的宪法资格,那么授权决定便不具有实践可能性。在《立法法》颁布以前,传统全国人大常委会授权决定的内容包括两类:1.制定法规并以草案形式试行,或对常委会批准、国务院发布的部分办法进行补充修改;2.制定经济特区单行法规。前一种情形对应1983年和1984年针对国务院的两次授权。根据1982年宪法,全国人大常委会拥有“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”的权力。尽管对于“基本法律以外的其他法律”这一概念的具体范畴是一个争论颇多的庞大议题,关于税收和职工管理的问题是否可以归入其中具备一定的讨论空间,但依然存在可被人大常委会职权吸收的广阔可能性。在前两类授权决定的分析中,基本可以认定全国人大常委会本身具备对应职权。宪法第89条第18项明确国务院的职权包括“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”,表明其具备承接授权、制定发布相关规定的主体资格。该两部规范在当时具备合宪性基础。

  2000年《立法法》的出台为第一类授权决定的合宪性分析提供的新的法律素材。国务院依据全国人大常委会1984年的授权,先后发布产品税、增值税、资源税、盐税、企业所得税等税例的草案,但目前均已失效。相关税例或通过法律进行规定,或以行政法规的形式体现,相关授权决定也已于2009年废止,对历史遗留规范的清理较为彻底。但是,全国人大常委会1983年的授权至今有效,国务院依此对应制定的两个暂行办法也现行实施中。虽然《立法法》明确规定了授权立法制度,但是其授权范围应当属于第8条中法律相对保留且尚未制定法律的事项,职工的离退休和老弱病残干部安置难以为《立法法》第8条罗列的事项所吸收,若以“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”为依据,又缺失规范上的其他佐证,不能完全吻合授权立法制度的范畴要求,依然只能依据前述的抽象推定实现正当性。第二类对经济特区授权对应1981年和1992年的两次决定,属于在一定阶段内连续作出的一系列类似决定,横跨1978年与1982年两部宪法,需逐项考察授权决定的宪法背景。在1978年宪法框架下,全国人大常委会并不具有修改法律或者在特定地区进行变通立法的权力,也未曾从全国人大处获得过相应授权,不能依据1978年宪法第25条第13项“全国人民代表大会授予的其他职权”获得合宪性源泉。在1982年宪法框架下,根据第67条第2、3款①,全国人大常委会拥有制定非基本法律和修改法律的权力。从表面上看,法律的制定、修改权与立法的变通权有近似相通之处,但仔细比较两者,经济特区的立法属于区域性而非全国性地施行,并不具有改变、废止已制定法律全部或部分条款的效力,在外观形式上也同立法或法律修改相去甚远。人大常委会的授权仅依据全国人大1989年的决定②,但若继续追溯至根源的全国人大,宪法中也并未明确全国人大本身拥有根据经济特区客观情况制定区域性特别规定的权力,只能从关于其职权的抽象兜底条款中寻求证明。所以仅从宪法的条文中间接推断出的常委会权限并不能稳固地搭建其授权经济特区变通立法的根源。此外,1992年对深圳经济特区的授权中,赋予特区政府规章制定权,直接突破了宪法所确立的立法权体系,而地方政府并不具有承载此授权的宪法地位。在2000年《立法法》框架下,经济特区的授权立法看似通过《立法法》第65条与第81条获得了直接的法律依据,但其中许多关窍依然难以实现理论自证。《立法法》中有关经济特区立法的规定是“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施”。授权主体方面,针对经济特区的授权总计5部,其中3部授权主体为全国人大,2部授权主体为全国人大常委会,割裂了经济特区授权立法制度。《立法法》也仅仅确认了全国人大的地位,常委会作出的两次授权决定仍然没有法律依据。被授权主体方面,仅确认了经济特区所在地的地方权力机关和常设机关,而并不包含地方政府。故广东省、福建省、深圳市地方权力机关,以及深圳市的地方政府推行经济特区授权立法制度便于法无据。然而实践中,已制定的特区法规、规章保持了有效性;《立法法》颁布后由全国人大常委会授权的主体依然继续制定经济特区的法规和规章。因此,全国人大常委会的授权决定不仅宪法依据薄弱,还同法律基础产生冲突。

  (二)2006年之后授权决定的合宪性分析

  在传统的两类授权决定之外,随着改革工作不断深化,产生了一类新的授权决定,内容为法律的中止、调整实施。由于实践时间晚,理论研究深度不足,制度性建设缺失等原因,其面临的合宪性讨论最为热烈。即使在试图将其纳入宪法变迁轨道的解释中,也存在论证思路方面的巨大差异。以其产生的历史阶段为背景,对其合宪性分析应从如下三个层面展开:

  第一,授权主体本身是否拥有暂时调整、停止法律实施的权限。该类授权决定性质的认知存在诸多分歧,而关于全国人大和常委会的地位职权亦存在差异化认知,故以不同属性为前提,在授权主体权限的考察上自然会通往不同的理路。全国人大常委会作为授权主体获得所授权力的路径有两条:一为依据宪法有关职权规定而直接享有;二为依全国人大的授权而间接享有。全国人大是否直接享有相关职权,由授权立法的性质所决定。若认定授权立法属于立法或法律修改,那么常委会自身的职权依据为宪法第67条第2项,即“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。但暂时调整法律实施同法律制定和修改的权力运行方式、程序、效力均存在差异;且授权决议实际所涉及调整的法律包括了全国人大制定的法律,超越了常委会的职权范围。若认定授权决定属于立的新类型权力行使方式,那么宪法条文中未明确包括暂停、调整法律实施这一特殊功能。故无论对决议性质作何认定,全国人大常委会本身无法依据宪法文本直接享有所授权力、而必须通过全国人大授权而经由关于其职权的兜底条款获得这一论断是确定的。然而,全国人大能否自然地拥有此类权力也存在争议。如果主张授权决议是立法权的表现,那么不论属于狭义的立法还是法律的修改,全国人大均拥有包括制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律在内的最高立法权限,自然有权决定部分法律规定在特定地区和期限内适用与否。但将此类授权的性质归结为立法权行使多有牵强,有学者呼吁将其作为一种独立的新权限。那么,宪法文本关于全国人大的职权规定中,就并无明文罗列,“其他职权”的兜底条款再次成为唯一出路。而这一条是否能合乎逻辑地推导出人大拥有相关权力,又由全国人大的地位性质、是否能够以主权机关身份超越宪法所决定。两种性质定位的模糊叠加,造成了授权主体自身权限的不确定性,削弱了其合宪性根基。

  第二,授权的宪法依据是否充分。试图论证授权决定合宪性的学者一般择取宪法第89条第18项作为其依据,通过兜底条款的管道实现权力的正当转移③。持此立场的学者认为,兜底条款指向的职权“是不确定的、开放性的。……人大常委会作出这一决定具有宪法依据,授权依据不存在问题”[6]。但该条款仅能说明全国人大常委会可以在自身职权范围内作出授权,而国务院也具有承接这一授权的宪法资格,并不能回答上述人大常委会是否本身拥有对应职权的问题。以宪法第89条作为授权决定的宪法依据过于单薄,无法形成权力流转的完整逻辑链条。且被授权主体不仅限于国务院,还包括最高人民法院与最高人民检察院,宪法中对其职权的规定仅包括监督审判工作、领导和监督检查工作的笼统说明。故主张以兜底条款为授权宪法依据的思路无法解释常委会针对两院作出的关于陪审员制度、公益诉讼制度和刑事速裁制度试点的授权。

  第三,《立法法》是否可以成为授权暂时调整法律实施的合宪性依据。《立法法》修改前,学界的普遍观点是,尽管2000年的《立法法》第9—11条规定了授权立法制度,但是“授权试点”的决定在授权前提方面超越了“尚未制定法律”的限制;被授权主体上超越了国务院的限制;事项方面超越了法律保留的限制,并不能被2000年《立法法》的授权立法制度所容纳[7]。2015年《立法法》的修改结合此前试点的经验,将暂时调整法律适用也纳入“立法权限”一节,使之成为常态化机制。那么,2015年《立法法》第13条的事后确认是否能够完全根除关于权限的合宪性疑问?笔者认为较为困难。首先,《立法法》涉及授权的条文和已有的授权决定存在若干细节上的不协调。有关暂时调整法律实施授权的规定为“就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。实际上,全国人大常委会作出的授权已经涉及国家机关、刑事审判、不动产物权等基本制度,是否逸出了行政管理领域的边界,还需要进一步讨论。其次,《立法法》的合法性确认是基于既有授权决定的长期实践,其存在只能提供相关制度继续存在的合法性依据,而不能溯及既往地解决在授权决定作出之时的正当性问题。并且,《立法法》对宪法的立法权配置进行了大幅度扩展,已经超越了宪法文本,有学者因此将《立法法》视作“宪法性法律”,从实际效果来看,其部分条文又同宪法解释相似。但是,宪法性法律只是一个学术上的概念,《立法法》本质属于法律,在制定程序、效力位阶等方面同全国人大及其常委会制定的法律并无不同。从规范法学的视角分析,《立法法》提供的正当性仅属于合法层面而难以上升到合宪层面,甚至《立法法》本身的合宪性仍需要进一步的理论说明。

  纵观三类授权决定的发展史可知,在缺乏明确法律文本规定的前提下,含糊的默认令授权决定这一形式长期存在,其面临的主要合宪性困境在于:第一,宪法有关人大职权的兜底条款发挥了论证授权决定契合宪法文本的主要功能,但是这种推定是学理性的,并无实证法层面的回应。第二,《立法法》的颁布和修改是授权决定正当性的直接法律依据,但是其规定在实质上产生了扩充乃至修改宪法的实效,从我国人大制度的宪制构造角度,《立法法》在效力和功用上并不能结构性地代替宪法。授权权限的合宪性论证始终缺失能够自圆其说的强力理论。

  三、全国人大常委会授权决定合宪性困境的成因

  全国人大常委会的授权决定,尤其是暂时调整法律实施的授权决定在条文与原理方面正当性均不足。从由授权决定合宪性分析得出的质疑中,笔者总结出以下两个基本问题,对这些问题正面回应的缺失,是造成决定合宪性控制多方面困境的根源。

  (一)相关国家机关和法律文件性质定位模糊

  第一,全国人大及其常委会地位和关系定位不清。在新中国成国以来的授权决定中,全国人大常委会作为常设机关,做出的决定在数量上占据优势。在经济特区授权立法中,全国人大常委会在未经全国人大授权的情况下径行作出了对广东省和福建省地方权力机关的授权决定;在暂时调整法律实施授权中,授权主体均为全国人大常委会。从实证外观考察,人大和人大常委会的授权似乎缺乏区分明确的区分边界。但本质上,全国人大常委会属于常设机关,并不能结构性的取代全国人大;全国人大拥有某项基础权力不能够被合乎自然的推断为其常委会也拥有这项权力;现行宪法第62条第16项关于人大职权的兜底条款,也不能当然地适用于其常委会。因此,欲使从权力原始享有主体向被授权主体的推导成立,除了必须具有明确的授权依据外,还必须厘清全国人大常委会是否享有对应权力。此类权力若不属于宪法第67条明文罗列的21项职权,势必需要动用第22项“其他职权”予以论证时,又必须进一步追溯至人大,确认人大是否拥有对应职权。目前,常委会的大部分授权均未指出授权依据,个别授权决定的说明以宪法第89条作为授权国务院的依据,但不能充分解释全国人大常委会职权的来源。“全国人大常委会行使其概括职权几乎均未获得全国人大的专门授权”[8],显然失去进入常委会职权开放空间的资质。

  依此逻辑,全国人大的对应职权也需要获得解释。然而学界对全国人大职权来源的理解不甚一致,争议的核心便在于宪法中兜底条款的延展性,而相关解读方式,则同全国人大的性质地位息息相关。目前存在两种对立的立场,一为主权属性的宪法地位说;二为权力机关属性的宪法地位说。认为全国人大是一种主权机关的学者从宪法第2条第2款出发,主张作为国家权力享有者的人民,行使权力的机关是人民代表大会,全国人大是人民权力、国家主权的缩影,具有天然、绝对的权威性。如此推断,宪法第62条的兜底条款可以被视为天然包括一切未明文罗列的权力,具有类似确认剩余权力归属的效果。认为全国人大是最高国家权力机关的学者认为,全国人大在性质上属于权力机关,但并不能享有天然的、无限的权力,其最高性是相较于其他国家机关的地位而言。从尊重民主集中制、确保国家权力属于人民的角度,全国人大必须在符合宪法文本的前提下行使权力,对兜底条款的扩张应当依据宪法文本和宪法程序展开。

  第二,相关法律文件性质定位不清。全国人大常委会授权决定的性质决定了授权决定在我国规范体系中的地位、效力,是合宪性判断的前提之一。关于其性质的讨论,集中于“授权试点”模式类型,大致产生了两种立场:第一种立场是,传统的立法权类型已经难以容纳“授权试点”的新制度,应当为其创造一种新的属性。如主张授权试点决定本质上依然属于授权立法,但是具体性质为“立法后中止实施”,和传统的“立法委任”共同构成并列的分支[9];又如将其界定为“授权修法”,区别于传统的法律修改[10]。第二种立场是以既存的公权力行使方式收纳授权决定,如将授权试点视作立法权新权能的表现。但由于设置了法律恢复实施这一分支,突破了传统立法权“立改释废”的基本形式,可以将授权决定作为一项新权能理解。比较有影响力观点是,授权试点的决议属于立法权中法律修改权能行使的变相体现。在该类授权决定中,特定行政区域内既有法律的规定受到调整,例如将行政审批的规定改为行政备案管理、将特定刑事案件的一般程序规定改为速裁程序等,显然涉及了对应法律的条款内容变更。而此类变更将在实践证明可行的情况下,通过法律修改程序成为在全国适用的、新的法律条款。因此,全国人大常委会作出的授权决定属于一种特殊的、附条件修法。

  延伸至调整法律实施后的填补性规则,由于制定主体和外观形式的多样性,其定位目前也依然没有相对统一的见解。根据目前的授权决定,全国人大常委会授权在特定地区调整部分法律条文,实际上是暂停法律的实施,并以其他规则替代。“其他规则”主要分为两类,一类是已经存在的规则,如对特别行政区管辖的授权,实际上就是在特定区域内暂停内地法律的实施,而以特别行政区的立法代替,该类规则性质的判定较为顺畅。另一类是出于改革需要新制定的规则,包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院等发布的改革试点办法,如《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》等;也包括试点行政区域内地方权力机关和地方政府发布的配套规定,如《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》等。因此,在试点区域,有一套以被授权主体发布的方案办法为核心的变通规则系统。这些规则的性质认定将直接影响其正当性评估和《立法法》相关规则的可适用性。例如,授权决定在性质上是否可视作一类授权立法,将决定《立法法》关于五年最高期限、法律保留规制是否适用。又如,国务院等主体基于授权产生的配套规则的性质将决定其收到哪些上位规则约束等。但是,无论是授权试点决定本身,还是由此产生的一系列配套规定,其性质均尚处于争议之中。

  (二)制度性与技术性规制不足

  目前,宪法实施制度化建设的缺失,授权决定的自证过度依赖于概括性条款和兜底条款,合宪性基础薄弱。如前所述,经济特区的特别授权立法和暂时调整法律实施的授权属于典型的、需要通过证成全国人大职权享有状态方可实现权力传输管道畅通的制度。但是该职权不属于宪法第62条列举的15项职权,部分学者通过第16项“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”的开放性条款意图自圆其说,进而再通过宪法第67条第22项将该职权传递于全国人大常委会。该做法在思路上可行,但实证上,全国人大并未以任何形式对上述两项兜底条款作出宪法解释,因此其本身是否自然拥有调整法律实施的权力、又是否默示地将该项权力授予过全国人大常委会的论证理路处于开放与封闭的矛盾中。一方面,学者们试图通过全国人民代表大会主权代表者的地位确保将一切未罗列权力归入概括规定的天然价值,这确实是在当前制度环境下寻求正当性颇为有效的途径;另一方面,该种将全国人大置于绝对权威地位的思路又同人大制度和依宪治国理念相矛盾。这种局面的产生,实际上是宪法运行机制不健全和宪法实际需要发挥作用矛盾的表现,实践中以立法、决定补足、代替宪法解释甚至修改已成为普遍现象,而宪法实施制度的功能也日益被架空。

  除宪法制度外,法律制度的建构也存在诸多技术性问题。《立法法》采用了过多的弹性概念,无法为授权决定提供强力的正当性支持,也难以施加明确的权力行使限制,令授权决定容易在概括条文的“默许”下出现合法性方面的失范,进而累积引发质变,产生合宪性问题。例如,《立法法》第13条在把控暂时调整法律实施授权方面的无力。具体分解第13条的结构,可以得出授权暂时调整法律实施的基本要素:1.授权主体为全国人大或其常委会;2.授权内容为暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定;3.授权前提为特定事项已制定法律,且存在改革发展的客观需求;4.授权事项为行政管理等领域的特定事项;5.授权应当有期限和地域限制。其中,后两项要素显然过于粗糙。

  “行政管理等领域特定事项”中“等”是作为从行政管理扩展的开放性概念,扩张了授权事项的解释空间,但其也并非无所不包。根据《立法法》的规制目的、我国单一制的国家结构和现代宪治国家的一般理念,此处“等”的理解宜为“内等”而不宜为“外等”。即在重要性程度上应与行政管理事项相当或弱于行政管理,否则该条对“行政管理”的罗列便失去意义,而授权暂时调整法律实施的事项也将成为包罗一切、没有规制的范围。有学者指出,尽管为该处“等”的理解提供明确的纳入标准非常困难,但是可以通过反向排除的方式,得出不宜由暂时调整法律实施方式规定的事项,具体包括宪法保留事项与人大常委会没有立法权限的事项[11]。但是,该见解并未获得立法解释方面的支持,且实际上,在全国人大常委会作出的暂时调整法律实施授权中,已涉及司法体制改革,显然超越了行政管理的范畴。同时,期限的限制也十分模糊,从《立法法》的表述来看,授权暂时调整法律实施“一定期限”同“暂时”是对照呼应的,仅能推导出为了符合改革的试验性,禁止作出长期或永久性授权,但是并无最长期限的封顶。纵观目前全国人大常委会作出的授权决议,虽然列明了2—3年不等的试点期限,但一方面,也存在直接发布延长授权期限的决定;另一方面,常委会通过新的授权间接突破原有授权的期间限定。2016全国人大常委会发布《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》,试点期限为2年,并规定“刑事案件速裁程序试点工作,按照新的试点办法继续试行”,实际上将2014年规定两年期的速裁程序试点调整为4年。

  上述两项不确定性概念叠加可能产生潜在风险,条文的宽松性提供了一种可能:关于就何种事项可以授权的问题,全国人大常委会由于可以自由解释,便完全跟随改革之便,以机会主义压垮法治主义。在期限上,并无最长期限或延长次数之限制,而在已有法律暂时停止实施时,国务院等被授权主体的变通办法以及地方据此产生的规则可能长时间存在。最终造成在部分区域过久地采用变通规则,从实际表现来看贴近于以合法形式行越权之实,背离法治平等原则,超脱宪法预设的轨迹,回避原有的法律程序,对《立法法》空白的投机最终又将回归于宪法层面的权限问题。

  四、全国人大常委会授权决定合宪性控制的路径

  面对当前全国人大常委会授权决定的困局,笔者认为,应从权力运转过程角度出发,以“权力源头——宪制运作——法律规范”的流程环节为完善目标,具体对应为如下三个层次:

  (一)明确全国人大常委会及其授权决定的性质地位

  首先,确定授权决定的性质决定了在宪法文本中寻求授权依据的方式。目前对国务院和经济特区的授权均在《立法法》中获得了确认,主要争议点集中于暂时调整法律实施授权决定的性质定位上。对此法律修改说、授权修法说、授权立法说百家争鸣。特别是法律修改、授权修法的说法获得较多支持。有学者主张,该类授权决定同我国目前法律修改制度不相适应的部分,并非完全阻绝了联通授权决定与法律修改的道路。而是证明了决定属于一种实验模式的法律修改方式,或者说是法律修改的准备阶段。“暂时性和局部性反映出授权地方改革试点带有强烈的试验性质……同时,授权决定对暂时性、局部性的精确表达,又形成了对‘试验性’本身的严格限制”[12]。在试点期届满后,若制度设计能够发挥预想中的正面效应,即可接入正式的法律修改轨道。此举的目的是兼顾法治引领改革的同时,规避对全国范围内施行、位阶仅次于宪法的法律草率修改而可能付出的错判代价。

  笔者认为,授权决定显然同传统的法律修改不同,也难以为《立法法》已规定的“授权立法”类型所吸纳。权限上,常委会的部分授权决定暂时调整了全国人大制定的法律,造成“下级机关修改上级机关立法”的倒错。制度外观上,法律修改的本意是对法律部分或全部进行全局性、永久性的变更,法律制定则是对目前尚无规制的领域出台一套规则,而授权试点决定只是在部分区域、暂时性改变法律的效力,属于“法律适用的局部调整”[13],并且在其所涉及的领域,已经存在的足以调适对应社会关系的法律规范。效果上,法律修改中,新的方案经审议通过后便能够结构性替代被修改的法律规范,而被替代的规范从此不再适用。授权试点的替代性方案是暂时性、实验性的,如果试验效果达不到预期,或与实践存在难以调适之处,原规范便得以继续适用,在阶段长度和经历程序上都同法律修改大相径庭。目前,该类型的授权决定更加适合作为一种独立、全新的职权行使方式更为适宜,这也就决定了通过宪法中全国人大及其常委会立法职权条款、法律修改职权条款推导授权主体本身的权力状态并不适宜,而应当通过宪法中的抽象概括性条款获取依据。

  其次,全国人大所享有的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”就是改革最基础的权力来源。在处理改革和法治矛盾时,若意图从法治凝聚改革的角度切入,遵循公法“法无授权不可为”的基本原则,对宪法第62条是否需要进一步解读就是无法回避的问题。在关于全国人大及其常委会地位的争论中,笔者的立场是,全国人大及其常委会分别属于最高国家权力机关及其常设机关,并且其权力的自然源泉是人民,制度体现为宪法。理由在于:该立场是现代宪制国家尊重根本法的必然要求。若赋予全国人大过于超脱的地位,就意味着其甚至享有逸出宪法框架行事的自由,一旦全国人大拥有能够无视宪法的约束的权力,便能够通过各种授权,将这种权力转移给其常设机关、国务院乃至地方权力机关和行政机关,宪法就将被架空,由此形成缺失核心的规则体系。并且,全国人大的权力基础是人民主权原则和民主集中原则,不宜略过作为主权享有者的人民,通过民主选举产生全国人民代表大会作为行使权力的制度性载体这一必要过程。故在探讨已有的授权和今后可能发展出的新型授权的正当性时,对源泉性权力的认定必须依托宪法作出解释,避免将第62条第16项作为万用条款,承载一切未尽职权。依照此思路,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,根据全国人大的会期时间和决议作为调整改革、法治关系的客观需求,作为授权决定的作出主体是合适的。但要保证权力传递的动线流畅,就同样需要依托于宪法的明文规定,寻求全国人大的授权,而不能以“全国人大常委会作出授权决定而未被全国人大撤销”这一现象本身作为全国人大默示授权的依据;也不能因《立法法》在2015年修改后增添第13条,就认定宪法性法律中全国人大默示将此职权授予全国人大常委会。

  (二)激活宪法实施与宪法监督制度系统

  该策略的必要性来源于对《立法法》第13条正当性补足和将新的决定类型全面纳入合宪性评价机制两方面。由于授权决定在性质上既不属于宪法修改、也不属于宪法解释,故必须通过宪法技术解决的问题,防止早期以决定形式越俎代庖、填补宪法空白的做法。而决定本身,更需强调在宪法框架下展开,寻求正当性基础。如前所述,《立法法》第13条无法从根源上解决授权决定的合宪性问题,而依照法理的推论又亟待宪法的回应。无论是判断全国人大是否享有相应职权,还是判断全国人大常委会是否已经获得授权,都需要宪法解释技术获得更强的正当性来源。目前我国缺乏专门的宪法解释规则,如何解释、以怎样的形式发布均处于相当不明确的状态。同时,《立法法》第13条对于授权决定的规制抽象概括、运行过程的合宪性把控不足。实践中常面临的两难困境是,越是重大的改革,以立法方式预先设计规则的失败代价越是惨重,而越需要先试点后推广;但是越重大的改革事项,越难以为行政管理事项所包容,进而被《立法法》第13条所排除。且权限的正当性只是一个源头性问题,在授权决定运行的过程中,法律暂时停止实施,并不意味着其所调整的社会关系在授权决定相关区域内不会发生,而是此类法律关系应当尝试采用新的思路去调整。用以调整这些关系的新规,又构成了一个被实际嵌套进授权决定运行的变通规则系统。在该系统中,规则的限制仅有宪法的规定和法律的原则,自由发挥的空间巨大。并且这些调整,在授权期限届满后具有上升为法律的可能。因此,必须从宪法角度划出红线,明确授权可延伸的边界,并实现对规范内容的实质性审查。

  激活宪法实施制度,另一重动力是典型授权决定以外的试点决定合宪性控制需要。除了明确提及“授权”的决定之外,全国人大常委会还作出过3项试点决定,分别为《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。此3项决定外观上同暂时调整法律实施授权有相似之处,有学者在研究中将其作为广义上的授权决定予以分析。但是该三类决定既涉及法律的调整实施,又涉及新的国家机构建立。特别是有关监察体制试点的决定所设立的监察委员会,直接突破国家机关既定的类型和结构,严格来说超越了《立法法》第13条所能调控的范围。但是试点决定的内容方面,涉及国家机构调整;而被调整的法律条文包含《刑事诉讼法》第3条的职权规定,具备立法基本原则的属性;试点范围从部分地区扩展到全国在各省、***、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区。若将其视作一种调整法律实施的授权,则明显违背《立法法》第13条规定,若将其视作一种特殊的试点授权,则又缺乏调控依据,最终必将由宪法发出诘问。

  激活宪法实施的具体设想包括:其一,依据现行宪法关于宪法解释权限的规定,出台宪法解释的程序规则,由全国人大对宪法第63条与第67条的兜底条款进行宪法解释,并将自身调整法律实施的权力明示地授予全国人大常委会。对于涉及基本政治制度、国家权力结构、公民基本权利的内容,若全国人大常委会作出授权决定,则全国人大须依据《宪法》第62条第12项,参考《立法法》第96条、第97条进行撤销并由自身进行授权。其二,由全国人大常委会牵头主导,结合国家机构改革,充分发挥宪法与法律委员会的作用。配合事先必要性论证、定期汇报和建议反馈、成熟的事后评估机制,减少备而不审的状况,对被授权主体制定的暂行方案就期限、范围、内容等进行审查,防止合法性问题堆积引发合宪性问题。

  (三)完善法律规范的设计与运行

  合法性问题的累积将质变为合宪性问题,因此完善《立法法》为核心的法律制度设计依然必要。首先,激活全国人大的功能,解决历史上产生、目前依然发挥作用的经济特区授权决定而产生的遗留问题。对《立法法》已有的规范设计,确保其充分发挥实效、平稳运行。应当尊重现行《立法法》第74条规定,废除全国人大常委会对广东省、福建省、深圳市的经济特区授权决定,而由全国人大重新补充授权决定。经济特区政府规章变通权的授权,则存在两条进路,一种方案是将经济特区政府规章一并纳入《立法法》74条中;另一种方案是将调整扩大到全国人大作为授权主体的决定中,一揽子取消对经济特区政府规章变通权的授权,再展开经济特区立法的清理。同时,经济特区最初作为改革开放的窗口发挥作用,在我国已进入改革新局面,基本实现全面开放的情形下,经济特区的立法和当前的法律框架是否逐渐融合,变通带来的制度性优势是否依然明显,需要通过系统性立法后评估工作展现,以观此类授权决定的存续前景和必要性。

  其次,针对新类型的授权决定,尽管《立法法》第13条存在若干不尽人意之处,但总体的思路是可行的,无须再进行范式转换,仅缺乏实施细则和有力的监管制度。下一步应当是第13条的充实化工作。在此条的基础上,完善配套制度,确保授权决定的规范性。通过配套规定的完善,减少采用新型的授权决定的情形,防止其滥用而冲击整体法律系统。全国人大常委会作出在试点区域暂时调整法律实施授权的频率逐年走高,呈现出一种将授权决定作为调适改革法治矛盾唯一路径的态势。但从前文的分析中不难看出,这种努力的确具有一定的进步价值,却很难完全发挥其设想中的作用,甚至可能矫枉过正,走向对法治的悖反。因此在授权决定机制内部张力通过宪法制度完善得以解决之前,应当尽量少的动用新类型的授权机制,避免其成为处理改革发展关系的“万金油”。

  在准入口径方面,通过立法解释,对“一定期限”作出说明,明确授权最长期限,防止“短期授权、无限延长”的情况出现。对“改革和发展的需要”“行政管理等领域”“特定事项”等进行具体解释,框定暂时调整法律实施类型授权的适用范围,由于立法的前瞻性始终有限,正向列举不具现实操作性,难以弹性应对今后可能新出现的改革空间。可考虑采取负面清单的模式,以类似法律保留条款的方式,确认授权决定不可触及的保留领域。在运行过程方面,通过过程监控和事后评估机制确保授权决定的高质量执行。由最高权力机关及其常设机关统筹负责风险调控、效果评价等工作,及时清理、中断涉嫌违宪、违法的授权决定。具体评估方法和标准应当及时制定公开的、更加规范化与细致化的规则,减少权力寻租、地方保护主义滋生的空间。为“具有合理性同时排除肆意性,比例原则就成为其本质判断标准”,具体可包括立法的目的必须具备正当性、内容上以宪法规定为最终禁区、适当的期间限制、地域广度和密度的平衡调和等[14]。

  本文的总体立场是,法律层面的控制与宪法层面的控制应双管齐下,同时必须有缓急之分。合宪性控制是根本性、源泉性的,合法性控制是在当前合宪性控制制度建设缓慢的情况下,暂时发挥填补性功能的手段。若将合法性控制视作包含立法、法律解释、法律修改、法律废止和法律适用的闭环系统,那么某类规范或制度是否在宪法上适格就属于一个系统外部的问题。绕开宪法实施平台搭建的后果是,无论如何强调“重大改革于法有据”,实质上都始终不能脱离“改革先行,法治跟进”的传统模式。

  (全文共18,143字)

  ①《宪法》(1982年)第67条规定:“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施;(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。

  ②全国人民代表大会1989年作出《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》中规定:“授权全国人民代表大会常务委员会在深圳市依法选举产生市人民代表大会及其常务委员会后,对国务院提出的上述议案进行审议,作出相应决定。”

  ③《宪法》(2004年修改)第89条规定:“国务院行使下列职权:……(十八)全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。

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作者简介

姓名:万千慧 工作单位:复旦大学法学院

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