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准确把握党在宪法法律范围内活动的含义 ——兼论党内法规与国家法律的关系
2019年11月06日 15:15 来源:《法治研究》(杭州)2019年第20192期 作者:刘松山 字号
关键词:党内法规/时代背景/宪法法律/稳定性/宪法修改/国家法律

内容摘要:

关键词:党内法规/时代背景/宪法法律/稳定性/宪法修改/国家法律

作者简介:

  内容提要:党必须在宪法和法律的范围内活动,已经成为全党全国人民的共识。但长期以来我们对这个问题的表述基本是重复性的,缺乏深入的、针对性的阐述。如果脱离实际和国情理解这句话,实践中有很多问题就不好解释,党领导改革和法治建设也很难顺利进行。准确把握这句话的含义,需要深刻认识党的领导与社会主义法治的统一性、一致性,结合不同的时代背景,考察改革与宪法法律稳定性的关系,以及党领导人民制定宪法法律的要义,特别是要关注2018年宪法修改对政治制度带来的深刻影响。把这个问题解决好了,对衔接协调党内法规与国家法律有重要意义。

  关 键 词:党内法规/时代背景/宪法法律/稳定性/宪法修改/国家法律

  作者简介:刘松山,华东政法大学法律学院教授。

  1982年9月6日,党的十二大对党章作出的一条重要修改,就是在党章中规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”。十二大闭幕不到3个月,1982年12月4日通过的宪法在第5条也明确规定,各政党都必须遵守宪法和法律。这里的各政党,当然包括或者可以说首先包括作为领导党和执政党的中国共产党。从十二大党章修改到1982年宪法通过至今,党章和宪法经过多次修改,但是,党必须在宪法法律范围内活动这条极其重要的原则,从来没有修改。不仅如此,在涉及宪法实施和监督以及民主法治建设其他方面的很多重要文件和领导人讲话中,这条原则都被反复地、常谈常新地强调。习近平总书记在2018年2月中央政治局集体学习宪法时,再次强调指出,“我们党首先要带头遵从和执行宪法,把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”①由此可见,党必须在宪法法律范围内活动,已经成为全党全国人民不变的共识。

  值得注意的是,我们强调党必须在宪法法律范围内活动,有一个很大的特点,即基本停留在重要文件和领导人讲话的层面,比较宏观、抽象。即使在一些学术文章中,涉及这个问题的时候,也基本是照搬党章和宪法的原话,而缺乏具体的、针对性的深入分析(即使偶有一些分析,也很难说就抓住了问题的关键)。重要文件和领导人讲话中,反复强调这句话,是必要的、合适的,因为其所要阐明的常常是一种政治和法律的态度、要求,但在理论研究和实践操作中,如何落实这个重要原则,就应当有针对性,应当回答具体问题,应当有更加深入的思考。

  一、要结合时代背景和特点来认识把握

  考察历史就可以发现,党必须在宪法法律的范围内活动,是在特定的历史背景下被写进党章的。在我们国家,党如何领导民主法治建设,经过了一个不断积累经验、不断总结教训的过程。党领导法治建设,碰到的要害问题,就是党自身是否必须遵守宪法法律。客观地说,这个问题我们党在新中国成立后相当长一段时间内没有回答好,所以才发生了“文化大革命”。而“文革”中,毛泽东的个人崇拜被错误地推向极端,党内政治生活遭到严重破坏,法律制度被彻底摧毁,这促使全党全国人民在“文革”后对我们党,特别是对党的领导人凌驾于宪法法律之上产生的极大危害,进行了深刻反思。所以,胡耀邦在党的十二大报告中才痛彻地说:“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定,是一项极其重要的原则。”②而且,这条重要原则的确立与反对个人崇拜有密切关系,可以说,只要个人崇拜存在,就很难保证党在宪法法律的范围内活动,所以,党的十二大在修改党章时,相应地专门加了一条,叫作“禁止任何形式的个人崇拜”。应当说,反思“文革”,批判个人崇拜,就是将党必须在宪法法律范围内活动写入党章和宪法的时代背景。

  如何在实践中贯彻落实党必须在宪法法律范围内活动,需要具体问题具体分析,特别是要结合不同时代、不同历史时期的具体特点来分析问题。总结十二大修改后的党章和1982年宪法实施以来几十年的实践,可以发现,在不同的历史时期,党在宪法法律的范围内活动,无论在认识还是实践中,我们的看法和做法常常既有不变,也有变化甚至有时很不相同,有时还是有曲折的。比如,全国人大常委会从1986年就提出要制定一部监督法。监督法的核心问题,就是能否以及如何监督一切组织和个人在宪法法律的范围内活动,当然也包括了对党的监督。但这部法律从酝酿制定到正式出台,历经二十年,被舆论称为“二十年磨一剑”。为什么制定这部法律要经过这么长时间呢?主要的问题之一,就是对如何在坚持党的领导下,又以人大及其常委会的监督为切入点,保证党在宪法法律范围内活动,在认识和做法上有分歧、有曲折,有不少重要问题没有研究透彻和形成共识。比如,1982年宪法虽然规定各政党必须在宪法法律的范围内活动,但是,在立宪过程中,曾经设计过宪法委员会,最终又被否决了。③为什么设计了又被否决?从根子上,恐怕也是对在坚持党的领导的前提下,碰到具体问题时,如何保证党必须在宪法法律范围内活动,在认识和做法上有分歧。再比如,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央顺应时代和人民要求,全面从严治党,采取了一系列重大措施,惩治了一大批挑战宪法法律权威的党内腐败分子,整顿了不少违宪违法的党组织,就使得党在宪法法律范围内活动呈现出鲜明的时代要求和特点。

  举以上几个例子,是想说明对党必须在宪法法律的范围内活动,需要具体到历史背景和历史的情境特点中,特别是要放在具体问题上,才能得出具体的结论,否则,我们对这个问题的认识就是空洞的,甚至容易变成口号式的说法。今天,中国特色社会主义已进入新时代,在这个新时代,党必须在宪法法律范围内活动,有什么样的时代背景,有什么样的鲜活体现和内涵特点?这些都是值得我们深入思考的重要问题。

作者简介

姓名:刘松山 工作单位:华东政法大学法律学院

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