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刘小妹:人大制度下的国家监督体制与监察机制
2018年06月15日 12:38 来源:《政法论坛》 作者:刘小妹 字号
关键词:监督;权力;人大代表;公职;国家机关;人民代表大会;国家监察委员会;宪法;领导干部;制度

内容摘要:【编者按】“二元”监督体制和兼职代表制下,人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式,而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告,同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。三)独立监察机关对宪法权力结构的再构逻辑上说,在人大监督、检察院监督和纪检(行政)监察的三套监督体系下,遵循一体化的原则整合监督权力,强化监督的职能和效果,可以有四种模式,即人大监督、法律监督、纪检(行政)监督和专门的国家监督机关监督四种模式。三)“二元”监督体制的分工与合作基于对国家机关监督与对国家机关工作人员监督的区分,人民代表大会制度下的国家监督体制应由监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”体系构成,其中监督机关与监督人员既彼此分工,又互相衔接、互有交叠。

关键词:监督;权力;人大代表;公职;国家机关;人民代表大会;国家监察委员会;宪法;领导干部;制度

作者简介:作者简介:刘小妹,法学博士,中国社会科学院国际法研究所副研究员。

  【编者按】“二元”监督体制和兼职代表制下, 人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式, 而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告, 同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。

  摘 要:人民代表大会制度及民主集中制的国家机构组织活动原则下,监督权承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能。监察体制改革通过整合监察权,重构国家监督体制和宪法权力结构,形成了人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的“二元”监督体制。“二元”监督体制中监督机关与监督人员既相互衔接配合,又彼此交叠牵制。其中对人大选举或决定的官员、人大代表中的党政领导干部的监督不能超出人大制度和代表理论的框架。“二元”监督体制和兼职代表制下,人大对监察委员会的监督不宜采用报告工作的方式,而应由监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告,同时采取多种监督机制充实和革新人大对监察委员会的监督方式。

  关键词:人大制度;监察委员会;“二元”监督体制;人大代表;兼职代表制;

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出,形成严密的法治监督体系是建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国的重要指标和内容。 (1)2016年11月7日,中央纪委监察部网站发布消息,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,授权北京、山西、浙江及所辖县、市、市辖区设立监察委员会,行使监察职权,这标志着国家监察体制改革的正式启幕。基于近一年的试点经验,2017年10月18日,中共十九大报告进一步明确要“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开”;10月29日,中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践,完成省、市、县三级监察委员会组建工作,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;11月4日,全国人大常委会通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,据此,试点工作在全国各地推开。2018年3月,全国人大审议通过宪法修正案和监察法,国家监察制度正式建立。

  国家监察委员会的设立将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局,县级以上各级地方亦将全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。可见,国家监察体制改革是涉及国家权力结构和国家机构组织结构调整、涉及人民代表大会制度的发展和完善的重大政治改革,对于构建中国特色国家监察体制,健全权力运行制约和监督体系,落实“有权必有责,用权受监督” (2)的法治要求都具有重大意义。由此,在监察体制改革试点阶段,对监察委员会机构性质、组织体系、工作机制和职权职责的研究,及其延伸出的对“谁来监督监督者”法治思维的省思,乃至对构建协调人大与监察委员会监督、监察职能相互关系的国家监督体制的理论思考,都是法学界不可回避的时代课题。

  一、监督权在中国政治体制中的地位与功能

  中国“御史台主持风宪”的政治文化传统和监察权独立的重要性,孙中山在其五权宪法思想中早有论述[1](P.73-81)。建国以来,行政监察体制的设立与演变,亦延续了“设置专门的监察机构纠举官员的违法失职和贪腐行为”的经验,秉承了“世界法制史上独一无二的独立监察体制和监察文化”的传统[2]。虽然古代监察制度、孙中山五权宪法下的监督院制度和新中国以来的行政监察制度,与现行人民代表大会制度下的国家监察制度均有不同,却足可窥见监督权在中国的政治传统和政治体制中的独特性与重要性[3]。

  (一)监督权在权力结构中的地位与作用

  如果说近代以来的政治科学和民主法治思想的核心在于科学认识权力、有效控制和约束权力,那么以权力结构来控制权力是一条最有效、可行的经验。故此,作为限制权力的根本大法的宪法,其词源“constitution”便是“组织”、“构造”的意思,表示事物的结构以及组织方式[4]。如何构造权力结构来有效控制权力呢?监督和制衡是两种常见的方式。监督是通过设立专门的监督机构,对被监督者行使权力的情况进行监察和督促。即监督权是不同于、且外在于被监督权力的一项专门权力,监督模式下的权力结构是单向的“监督-被监督”关系。制衡则是把权力分别授予两个或两个以上的主体,其权力结构是双 (多)向的交叉关系,目的是使各方在行使权力时互相制约。 (1)为了科学配置权力,构建权力的结构性平衡关系,西方自孟德斯鸠以来,确立了“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法” (2)的三权分立原则;中国则自1954年宪法以来,一直践行着不同于西方“分权制衡”体制的人民代表大会制度,国家机构之间均实行权力的监督与制约原则,即基于监督基础上的权力制约关系[5]。

  按照现行宪法第2条、第3条的规定,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它包括四层涵义,即国家的一切权力属于人民;人民在民主普选的基础上选派代表,组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为行使国家权力的机关;同级其他国家机关,都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;人民代表大会对人民负责,受人民监督。即人民代表大会制度决定并构建了,以民主集中制为特征的国家权力结构形式和国家机构组织形式。

  民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性,民主集中制原则也有其自身语境,即必须以人民主权为前提,并以“谁产生谁”逻辑链条上的“监督-负责”关系为要旨。首先,监督权在中国的政治体制中承载了“以权力制约权力”的重要现代治理功能,而且监督权力与被监督的权力之间也需要追求“平衡”的结构和技艺:一方面权力越是集中便越是依赖于权威、高效的监督;另一方面监督权越是厚重便越要“防止过犹不及” (3)。其次,把握好了监督权力与被监督的权力之间的“动态平衡” (4)关系,健全了防止监督权过犹不及的约束机制,就同时为监督权和被监督的权力提供了“限制性保护” (5)的制度框架。也就是说,监督权在中国的政治体制和权力结构中,也是一种保护机制,包含对内对外两个维度,既避免权力因太过绝对而倾向堕落、暴力和不义[6],也保护权力不因遭受其他更大权力的侵犯而消弱或消亡。

  (二)监督权整合的必要性与重要性

  监督是民主集中制原则下约束权力的重要方式。对监督的重视,造就了纪律监督、人大监督、司法监督、行政监察、审计监督和检察院反贪污、反渎职、预防职务犯罪法律监督等并行的多元化监督体系。这些监督机制各有侧重,亦各有局限:人大监督是国家机构系统内的监督,属政治监督,其监督范围是由其产生的国家机构和由其选举决定的官员;人民检察院是专门的法律监督机关,其对职务犯罪的监督属于法律监督,是对公职人员的最低要求,也是职务监督的最后一道防线;纪检监察部门是对公职人员行使权力的行为的监督,属廉政监督,体现了“把纪律挺在法律前面”的高要求。这些隶属于不同权力系统的监督权之间形成的多头监督、交叉监督、分散监督格局,一是分散和浪费了政治资源,二是监督权在整个政权系统中的级别和地位参差不齐,约束权力的效果有限,三是由于缺少顶层设计而导致监督疏密不同,甚至留下盲点,滋生腐败。比如,纪检监察机关 (预防腐败局)、检察机关 (反贪污贿赂局)等现有的反腐败专门机构分别隶属于党、政、司法三个不同的权力系统,就存在比较突出的办案力量不集中的问题,表现为多头办案,导致办案分散、重复;分阶段办案,导致办案不协调,甚至产生分歧;各自办案,导致办案力量不足,效率不高。因此,在法治中国的建设进程中,遵循一体化的原则整合监督权力,形成监督合力,是深化政治体制改革的必要之举。

  (三)独立监察机关对宪法权力结构的再构

  逻辑上说,在人大监督、检察院监督和纪检 (行政)监察的三套监督体系下,遵循一体化的原则整合监督权力,强化监督的职能和效果,可以有四种模式,即人大监督、法律监督、纪检 (行政)监督和专门的国家监督机关监督四种模式。其中,关于设立专门国家监督机关的方案也有两种:一种是在人民代表大会设立一个独立的监督工作机构“人民监察委员会”或“人民监督工作委员会”,接受来自社会公众的投诉和举报,对反腐舆情进行汇集和初步审查,享有一定的独立调查权、建议权、报告权等权力[7];一种是在国家机关体系中设置独立的“人民监察委员会”,该监察委员会由全国人大产生,向人大负责[8],是统一的和独立的专职反腐败机构。 (1)前一种方案是对西方议会监察专员制度的借鉴。议会监察专员制度起始于1809年《瑞典王国宪法》,其实质是将议会监督权的一部分作为监察权,交由隶属于议会的专门机关来行使,是立法权“制衡”行政权和司法权的一种辅助性设计,目的是强化议会权力以与日益扩大的行政权形成新的权力结构的均衡。后一种方案孙中山的五权宪法是首创。独立监察权制度最早见于1936年《中华民国宪法草案》,该宪法草案在“中央政府”一章设专节规定了“监察院”,确立了监察院为“中央政府行使监察权之最高机关”的地位,也确立了监察院、监察权与其他四院、四权的平等地位。即监察院不隶属于任何机关,拥有独立行使监察权的宪法地位[9]。

  中共十八大以来,我国推行监察体制改革的深层原因是,权力运行中出现了行政权过于强大,特别是党政“一把手”权力过于强大的问题,而现有的立法权、纪检 (行政)监察权、司法权和人大监督权的制约力或有限,或缺位。早在推行监察委员会改革试点之前,理论界、实务界也探寻并试验了一些方案,比如希望通过加强和完善纪检监察机关 (预防腐败局)和检察机关 (反贪污贿赂局)的纪法衔接机制,有效整合监督资源,形成监督合力。近年来,中央和各地先后成立了反腐败协调小组,专门用来解决反腐败行动中的部门间协调问题。部分地方甚至尝试对分散在党、政、司法系统的反腐败机构进行整合,建立统一的反腐败专门机构。2012年9月,珠海市横琴新区成立廉政办公室,下设综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门,横琴新区不再单设纪检、监察、检察、审计等部门机构,(2)这是整合反腐败机构的一种尝试。这些整合监督资源的探索,因在资源配置与实际运作中面临诸多困境,而未达到预期的效果。

  鉴于此,我国监察体制改革最终选择了一个大开大合的方案,即在全国范围内设置独立的监察委员会,专门行使监察职权,对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。具体包括,省市县三级监察委员会将同级人民政府的监察厅 (局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会;监察委员会由本级人民代表大会产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并受其监督;为履行职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。 (1)

  由上可见,此次监察体制改革的目的就是要实现从过去行政监察的“附属性同体监督”模式转变为“独立性异体监督”模式[10];路径就是重新整合分散在诸多机构中的反腐败监督权,将其提升为一种新的权力类型即国家监察权,并使其成为与行政权、审判权和检察权平行的、独立的宪法性权力。 (2)监察权作为一种独立的宪法性权力,被视为与立法权、行政权、司法权相并列的“第四权” (3),这也意味着现行宪法确立的全国人民代表大会制度下的“一府两院”权力结构转变成了“一府一委两院”的权力新格局。

  建立独立的监察委员会,就是要引入作为“第四权”的监察权,重构国家监督体制和宪法权力结构,实现监督权力与被监督的权力力量的均衡,进而有利于实现全面推进依法治国的目标。需予阐明的是,“第四权理论 (the forth estate theory)”是已故美国联邦最高法院Potter Stewart大法官根据新闻传播媒体在现代社会中所扮演的角色和担负的功能提出的,他认为宪法所以保障新闻自由的目的就在保障一个有组织的新闻传播媒体,使其成为政府三权之外的一种第四权,以监督政府、防止政府滥权、发挥制度性的功能。 (4)因此,本文所说的“第四权”更多的是一种借喻,意指对政府立法、行政、司法三权的外部监督权。

  孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”德国行政法鼻祖奥托•迈耶也断言:“如果一种权力不遵守其界限,那么就会有损于其他权力。”[11](P.59)独立监察委员会的设立,一方面是以“监察全覆盖”的方式,为所有行使公权力的行为划出红线;另一方面监察委员会自身的监察权,也需要设定并恪守界限,包括人民代表大会制度下的国家监督体制对监察委员会的权力配置与制约,以及监察法治的限制性保护等。

作者简介

姓名:刘小妹 工作单位:

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