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合宪性审查,别埋没在合法性审查中
2018年05月07日 16:26 来源:北大法律信息网 作者:林来梵 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:林来梵,男,清华大学法学院教授、博士生导师。

  【中文摘要】党的十九大提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法的权威”的重要论断。这应该是十九大报告当中有关全面依法治国重大论述中的一个点睛之笔,具有非常深刻的意义。本文系根据作者近期在几个学术会议上的发言整理而成的。

  【中文关键字】宪法权威;宪法监督;合宪性审查

  【全文】

  什么是“合宪性审查”呢?

  可以简单界定一下。“合宪性审查”指的就是特定的法定机关依据一定的法定程序对公共权力的行为——主要是对法律法规——是否符合宪法进行一种权威判断并作出相应处理的制度或活动。它是宪法实施监督制度的发展形态,是宪法秩序的卫兵。

  迄今为止,学术界也有人将这个制度称为“违宪审查”,这是从日本引进的一种独特的说法。其实国际上不同国家有许多不同的称谓,大家都能接受的叫法是“宪法审查”,但日本则采用“违宪审查”这个概念。这个概念引进到中国之后,有点吓人,“违宪”和“审查”两个词都很吓人。

  毕竟我国现行宪法第5条中规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”而违宪行为又被看成是比一般的违法行为更严重的事态,为此就更加吓人了。

  其实,现代宪法本身一般都不规定什么罚则,因为违宪行为往往是抽象的,表现为某部立法违了宪,而立法主体往往又是由众多自然人构成的一个机关,很难追究个人责任,尤其是国家立法机关本身就具有政治上的独立性,其立法往往被拟制为人民意志的直接表达,更是很难追究它的责任。

  为此,立法违宪的主要追究方式也只是纠正这些立法本身的违宪之处,充其量再对立法主体进行政治上的问责,而一般不特别追究某些个人的责任,特别是其刑事责任,除非某些公共权力担当者有意图地破坏宪法秩序,或其违宪行为造成了重大后果。

  但这些道理过去在学理上没有说清楚,所以光是“违宪审查”这个用语就吓退了好多人。而我们将其称为“合宪性审查”,则相对比较容易得到接受和理解了。

  一、国家治理现代化的一个关键

  合宪性审查制度非常重要。它是为纠正法律法规内部瑕疵、维护法律体系自我统一、疏解社会矛盾的源头、形成良法善治机制的一项重要的法律制度,在国际上被誉为是“立宪法治国大厦的拱顶石”。

  在当今中国,大规模快速立法时代已经过去了,社会主义法律体系已经完成,但是法律体系内部还存在许多问题,为此建立这样一个制度,推进合宪性审查工作,就显得尤为重要;它也是我们提高国家治理能力、促进国家治理现代化的一项重要工程。换言之,一个国家要实行国家治理现代化,必须有合宪性审查制度。

  这主要有三个理由。

  第一,国家治理现代化必须依法治国,而依法治国关键则是依宪治国,从这个意义来说,国家治理现代化关键的关键就是依宪治国。

  这绝不是套话,绝不是绕口令。

  简单说:依法治国就是要将法律作为国家治理的主要依据,但是如果法律本身有问题,那该怎么办呢?答案就是要通过合宪性审查,用宪法作为统一标准,对整个法律体系中的法律是否存在问题进行审查,如果有问题就进行纠正和清理。这个制度之重要,自不待言。

  目前,我国已经形成一个社会主义的法律体系,2012年全国人大就宣布社会主义法律体系已经完成。但实际上在这个法律体系中,全国人大及常委会制定的法律不多,大致只有200多件,其他大量的法规是各种下位法,包括行政法规、地方性法规和政府规章,其数量特别庞大,并且存在很多问题,因为毕竟是人制定出来,而且历史很短,就是这30多年制定出来的。

  这30多年,我们可叫做“大规模快速立法时代”,其间产生了大量的法律法规,快速形成了社会主义法制体系。但法律法规内部问题很多。中共十八届四中全会文件里就承认,长期以来立法工作中部门立法的倾向和争权诿责的现象比较突出。

  根据学术界的研究,其问题可能还有很多,比如除了部门化倾向之外,各个地方的立法实际上还有地方保护主义倾向,甚至许多立法尤其由行政机关主导的立法,还存在与民争利的现象。

  总之,法律法规内部问题比较多,它会产生更多的问题,尤其是《立法法》2015年修订之后,把地方立法权进一步下放到所有设区的市,一下子增多到了271个设区的市都有地方立法权,这就加大地方的自主权,但将来地方性法规内部的问题也可能会更多。

  为此,合宪性审查工作将更加重要了。

  第二,国家治理现代化必须能够满足人民日益增长的对美好生活的需求,其底线是必须满足人民对自己的基本权利的诉求,这也是国家治理现代化非常关键的一个特征。

  那么,如何保障人民的基本权利呢?

  合宪性审查机制就可以提供这样的功能。大量的事实证明,合宪性审查制度,尤其是其中由普通公民提请合宪性审查建议的机制,可以回应普通民众对基本权利保障的诉求。

  第三,合宪性审查制度还是解决各种社会矛盾的一个重要机制。当今中国社会矛盾非常尖锐,而且不断积累,不断繁殖,但另一方面,在国家治理中,则缺乏有效解决社会矛盾的机制。这是国家治理现代化所面临的重大课题之一。

  我们要看到,现实中社会矛盾比比皆是,有的甚至是由法律法规引起的。比如这十几二十年来的拆迁补偿,就产生了大量社会矛盾。关于拆迁法律法规非常多,各种拆迁条例实施细则特别多,但问题则不少,引发大量上访的问题就是由于拆迁补偿的标准不统一,标准过低。

  这样的问题已经在法律制度当中存在,让法院根据这些法律做出判决,法院也判不了,判下去还是这么多,于是许多人就转而开始走上上访道路。上访过程中又受到种种委屈,比如受到堵截,于是更是不满。

  而如果我们拥有有效的合宪性审查制度,普通公民就可以提出请求,让合宪性审查机关依据宪法相关条文及其所蕴含的规范原理,对那些拆迁法规进行合宪性审查,这就可以有效解决这些问题,解决这些矛盾。

  因此,我认为,合宪性审查制度是国家治理现代化的关键。或许国家治理现代化的关键很多,但合宪制制度至少是国家治理现代化的关键之一。

作者简介

姓名:林来梵 工作单位:清华大学法学院

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